對貴陽市建立農村社會養老保險制度的思考

隨著社會保險制度改革的不斷深化和完善，探索建立農村社會養老保險制度勢在必行，作為經濟欠發達地區的省會中心城市，在全省率先探索建立農村社會養老保險制度是“做表率、走前列”的必然要求。

一、貴陽市農村社會養老保險面臨的現狀

(一)貴陽市農村社會經濟發展現狀。貴陽市農村社會經濟發展現狀是人均耕地少，地貌復雜，第一產業從業人口下降速度慢，人均產值低。從從業人數和產值來看，2005年末全市從業人數214.75萬人，其中第一產業人數76.4萬人，占全市總從業人數的35.58％，2005年全市第一產業國內生產總值35.02億元，占全市國內生產總值(即GDP)525.62億元的6.7％，不難看出農村的人均產值不高，農業生產的經濟效益相對較差。

(二)貴陽市農村居民經濟收入現狀。貴陽市農村居民的經濟收入偏低，保障水平偏低，城鄉差距大。2006年貴陽市城鎮居民最低生活保障水平為215元／人月，而農村居民最低生活保障水平最高的兩城區為120元／人月，最低的三縣一市為60元／人月，僅為城鎮居民最低生活保障水平的27.9％。

(三)貴陽市農村養老現狀。貴陽市農村居民養老是以家庭養老為主，輔之以少數集體養老、儲蓄養老、征地補償養老、房屋出租養老、困難救助和低保養老。根據抽樣調查資料的分析，靠子女贍養的家庭養老模式占絕大多數。

而由于農村計劃生育政策的持續推行，“421家庭”在農村已開始出現，即使子女有孝心，無論從經濟上和精力上要維系家庭養老模式都是難上加難，隨著農村社會老齡化的到來，農民養老問題逐步凸現。

(四)貴陽市農村社會養老保險制度的實踐和現狀。貴陽市的農村社會養老保險1992年10月開始試點，1996年在全市鋪開，到1997年底，全市已在28個鄉鎮開展農村社會養老保險，但參保人數僅16051人。農村社會養老保險資金累計242.8萬元，管理費滾存結余為負5.176萬元，參保人數比1996年減少3550人并呈逐年減少超勢。到2002年，最終不得不將全部農村社會養老保險資金退還給參保農民，全市農村社會養老保險制度改革只好半途而廢。究其原因，一是法律地位不明，政策不配套；二是基金投資渠道單一，僅靠銀行利率難以使基金保值增值；三是農村社會養老保險機構不健全，無專職人員，不能夠適應工作的需要；四是農村社會養老保險基金籌資渠道單一，退休待遇過低，對農民參保缺乏吸引力。

隨著黨中央關于解決“三農”問題的1號文下發以后，貴陽市烏當區、小河區、金陽新區已率先對被征地農民的養老保險進行試點。小河區采取的是以低保兜底的形式。烏當區和金陽新區采取的是：交納固定額度的農村社會養老保險費(2.4萬元)，采取個人承擔一部分(60％)，村級集體和街道(鄉、鎮)承擔一部分(10％)，區級財政補貼一部分(30％)的方式，來解決被征地農民的養老問題。首先應該肯定這是一種積極的探索，但有三個問題難以解決，一是失地農民和所在集體可以用征地所得的土地補償金來交費，其他農民和村級集體就無力承擔了；二是按預期養老10年計算，基金不足部分的資金來源如何處理；三是隨著物價上漲，200元保障退休農民基本生活能維系到什么時候，政策當然可以調整，但基金缺口由誰來負擔。

二、貴陽市建立農村社會養老保險制度存在的結構性問題

(一)城鄉二元經濟結構的差異。一是經濟效益的差異。貴陽市城鎮人口和農村人口大體各占一半，但2005年第一產業國內生產總增加值還不到全市國內生產總值的7％。二是收入水平的差異。城鎮居民人均可支配收入是農民純收入的3.2倍，城鎮居民的最低生活保障水平，是農村居民的3.6倍。三是文化教育的差異。城鎮的教育條件優于農村，城鎮居民的受教育程度高于農村居民，全市的文盲、半文盲80％以上在農村。四是科技發展對經濟帶動的差異。迅猛發展的現代科技和現代文明絕大多數集中在城鎮，帶動城鎮經濟的高速發展，而對西部落后地區的農村經濟的帶動作用不明顯。五是保障水平的差異。城鎮居民的保障條件優于農村居民，因為農民沒有完整的社會保障，導致計劃生育政策在靠家庭養老為主的農村中推行十分艱難，形成惡性循環，影響農村經濟的發展。

(二)農業產業結構的差異。盡管近幾年貴陽市緊緊圍繞農業增效、農民增收、農村穩定這一目標，依托市場需求，以發展綠色食品產業為突破口，大力發展畜牧業、藥業和花卉業，促進了農業生產的全面發展，但依然存在一些問題。一是農、林、牧、漁、服務業的結構不均衡，2005年相關比為57.3:0.8:39.4:1.9:0.6，農牧業比重過大，占96.7％，貴陽市的地形地貌又不適合大型機械的使用，就農業生產，特別是糧食生產而言，集約化、機械化、產業化程度低，生產效率和生產效益很難得到大幅度提高；二是種植面結構不合理，圍繞省會中心城市服務的多種經濟農業沒有發揮應有的作用。

由此可見經濟農業的種植面積還很有限；三是新興農業比較薄弱，目前我市的無公害糧食、蔬菜、水果生產種植面積還非常小，生態農業和觀光農業更是廖若星辰，較為成功的也只有鳥當的阿栗楊梅、花溪的荷花種植園和修文的梨、獼猴桃生產基地等；四是農業產業鏈結構有待加強，全市農業生產、流通、加工、銷售等環節，結構性矛盾突出，農副產品加工能力不足，市場營銷體系不健全，農副產品的深加工、精加工程度低，導致附加值、增加值低，農業品牌產品少，加工規模小，影響對農業經濟作物的種植帶動作用和規模效應的發揮。這種不合理結構嚴重制約著農民收入的大幅度增加。

(三)集體經濟區域結構的差異。貴陽市集體經濟目前呈放射狀，由城市中心向邊遠農村逐漸減弱，區域差異十分明顯。究其原因：一是我市小城鎮發展速度慢，作為小城鎮建設支撐的鄉鎮企業由于受資金不足、規模小、科技含量低、管理落后、產品結構性矛盾突出、市場競爭力差而難以進入良性循環的軌道；二是邊遠農村的農民相對于靠近城市的農民文化水平低，接受新思想、新觀念慢，加上信息閉塞，交通不便，集體經濟底子差，缺乏發展思路，缺少項目，差距越來越大；三是邊遠農村經濟發展模式單一，主要以糧食生產為主，而城市郊區除發展農業經濟外，還可發展服務業、運輸業、經營業等，發展空間大；四是受資金原始積累的影響，城市農村和郊區農村因土地的征用得到的補償為集體經濟發展積累了“第一桶金”，加上區位優勢發展自然也就不可能平衡。由于集體經濟區域結構的不平衡，勢必導致不同區域的農民的收入的懸殊。

(四)農村勞動力從業結構的差異。農業人口占全市總人口的一半，人多地少的矛盾十分突出，農村剩余勞動力超過33萬人。城鎮農村勞動力與鄉村勞動力從業結構存在差異。從城鎮農村勞動力來說，因土地征用成失地農民，得到一定數量的經濟補償，因區位優勢，集體經濟具備一定實力，鄉鎮企業相對發達，可安置就業一部分；靠近城鎮占有從事服務業、經商或個體運輸的便利，加上征地補償金，具備自謀職業、自主創業的經濟條件；靠近城鎮占有參加各類技能培訓的優勢，絕大多數人掌握有一種或多種技能，參與市場就業的競爭力強；靠近城鎮得益于城鎮教育的有利條件，文化程度相對較高，接受新思想、新觀念快，加上信息量大，就業門路寬。從鄉村勞動力來說，由于集體經濟幾近空殼，鄉鎮企業發展慢，可安置農村剩余勞動力的能力有限；因鄉村經濟貧困、知識貧乏、信息短缺、生產力水平低下，競爭意識淡薄，不僅剩余勞動力多，且轉移的自身動力也低，轉移難度大；因鄉村培訓條件差，技能單一，參與市場就業競爭力低，即使在城市就業，從事的也多為臟、累、重的崗位，進入服務型、管理型崗位的少，收入也低；因沒有經濟基礎，從事經商和運輸業的難度大，就業空間小，加上戀土戀鄉意識強，滿足于解決溫飽，滯留在有限的土地上，家庭收入難以提高。從業結構的差異導致經濟收入的差異，經濟收入的差異導致參加農村社會養老保險繳費承受能力的差異。

(五)城鄉社會養老保險基金籌集結構的差異。一是財政負擔的差異。貴陽市2006年城鎮職工基本養老保險基金收入15.13億元，按2006年全市參保人數37.91萬人計算，每年財政負擔用于城鎮參保人員養老保險的人均費用達867元，如果農村社會養老保險財政不進行補助，直接影響農民的參保積極性，據抽樣調查顯示。在財政不補助的情況下，農民不愿意參保的達55.1％。二是單位負擔的差異。貴陽市2006年末的37.91萬養老保險參保人員中以單位職工身份參保的約31萬人，占81.8％，而貴陽市農村社會養老保險一旦啟動，村級集體經濟能負擔部分費用的，據調查不足10％；三是村級集體經濟發展極不平衡，邊緣農村的村級集體經濟幾乎為零，而經濟實力強的村級集體經濟上千萬元(包括固定資產)；四是農民純收入差異大，2005年最高的云巖區是最低的息烽縣的2倍。

(六)退休待遇結構的差異。一是構成結構不同，城鎮職工基本養老金由四部分構成，即社會性養老金、個人賬戶養老金、過度性養老金和調劑金四項，而農村社會養老保險按照國家現有指導性政策框架，僅個人賬戶養老金一項；二是調增機制不同，納入城鎮職工基本養老保險社會統籌的退休人員可享受社會經濟發展的成果，有正常的退休待遇調增機制，而農村社會養老保險因缺乏財政兜底的支撐，調增待遇沒有資金來源；三是城鎮職工基本養老保險設定有最低標準，而農村社會養老保險難以設定，如果低于低保水平或與低保水平相當，那么農民的參保積極性就會受到挫傷；四是由于農村社會養老保險的繳費費率與城鎮職工基本養老保險的繳費費率難以統一，既影響待遇，又影響兩個體系的參保人員養老保險關系的轉移。

三、解決建立農村社會養老保險制度結構性矛盾的建議

(一)從明確農村社會養老保險的法律地位入手，爭取城鄉社會保險的政策平衡。可以通過地方立法的形式，明確農村社會養老保險的法律地位，規定統一的參保對象、基金征繳基數和費率、基金籌集渠道和方式、基金管理模式、退休條件和退休審批程序、退休待遇核定及相應的法則，明確政府、集體、個人的責、權、利。一是從政策構架上給予農民參保以看得見摸得著的實惠，提高農民參保積極性；二是通過完善制度、規范運作、增強透明度來增強農民參保的安全感和自覺性；三是加大宣傳力度，讓全體農民都真正了解建立農村社會養老保險制度的重要性和必要性，讓各級黨委、政府高度重視，最終為農村社會養老保險與城鎮職工養老保險的并軌運行奠定基礎。

(二)立足經濟發展水平和財政負擔能力，實現農民承受能力與保障水平的平衡。根據目前國家制定的農村社會養老保險指導性政策，綜合考慮各方因素，建議采取個人帳戶儲存積累式，按照“低水平、廣覆蓋”的原則，確保農村農民的退休養老金待遇略高于農村低保水平。

以貴陽市農村從業人員人均月純收入約672，32元／人(2005年)為繳費基數，按政府(財政)、集體、個人三方負擔原則，按20％的比例，籌集農村社會養老保險基金，按退休后預期壽命10年計算退休待遇：個人按10％的比例，每月應交67.2元，單位(集體)按5％的比例，每月應交33.6元，財政按5％的比例承擔，每月補助33.6元。那么，繳費年限滿15年，則可按月享受201.6元，繳費滿29年，則可按月享受389.76元。

同時，按此方案運行，全市農業從業人員76.4萬人全部參保，每年政府(財政)需補貼農村社會養老保險費24643.58萬元。每年財政直接承擔的農村社會養老保險費按人均計算為403.2元／人年，為財政直接承擔城鎮職工基本養老保險費的46.5％，加上農村社會保險經辦機構運行費，按4000名參保人員配備一名工作人員，191名工作人員人均每年2萬元計，需人員經費382萬元／年，加上業務經費500萬元／年，健全貴陽市農村社會養老保險制度實際每年財政大約需承擔2.55億元，而貴陽市農村社會養老保險制度建立運行，每年可減少農村低保支出近2000萬元，實際每年財政增加支出2.35億元，如果能爭取到中央和省財政轉移支付，地方財政就可少負擔或不負擔。針對貴陽市大部份農村集體經濟無力承擔建立農村社會養老保險費的現狀，可考慮集體交費部份不交繳，個人儲存積累只計人15％的實際繳費，其待遇下降四分之一，也能保護農民退休后的基本生活。因此，貴陽市建立農村社會養老制度完全是可行的。

(三)建立多渠道籌集基金機制，化解集體經濟區域結構的不平衡。貴陽市農村社會養老保險制度，無基金積累，且大多數集體繳費部分難以落實，因此，必須在多渠道籌集基金上下功夫。一是以個人繳費為主，籌集資金；二是調整地方財政支出結構，同時爭取中央和省財政資金轉移支付注入一部分資金；三是從政府支持農業專項資金中劃撥一部分資金；四是有條件的農村集體交納一部分資金；五是允許以采取發行彩票的形式籌措一部分資金；六是采取社會捐助形式籌集一部分資金；七是政府從土地出讓金中劃撥一部分資金；八是通過建立“市場化管理、專家理財”的基金運行模式。實現基金保值增值，充實基金。從而保證農村社會養老保險基金的籌集和增值，提高基金的抗風險能力。為了方便農民交費，針對農民收入在時間上的不確定性，其交費時間和交費方式可靈活多樣。

(四)建立城鄉社會養老保險個人賬戶的對等性結構，確保城鄉社會養老保險政策銜接和互動。在設計貴陽市的農村社會養老保險政策時，將農村社會養老保險的繳費比例與貴陽市城鎮職工基金養老保險制度中以個人身份參保的比例拉平。這樣，如果從農村社會養老保險轉入城鎮職工基本養老保險，可將個人繳費全部轉入城鎮職工基本養老保險個人賬戶，同時按照城鎮職工基本養老保險中個人參保20％的比例計算補繳10％的統籌金，達到退休年齡時，按城鎮職工計發辦法計算退休待遇。如果從城鎮職工基本養老保險轉入農村社會養老保險，不設附加條件，只轉移個人賬戶部分即可。這樣，既方便解決進城農民工養老保險關系的轉移，切實保護其合法權益，同時，也為將來解決兩種社會養老保險制度在待遇結構上的差異作好鋪墊，為最終實現兩個養老保險體系的并軌奠定基礎。

(五)發展農村經濟，縮小從業結構差異。解決“三農”問題的關鍵是提高農民收入，一是調整農村產業結構，發展經濟農業，提高單位種植面積的經濟收益；二是加強小城鎮建設步伐，發揮農業產業化龍頭企業的帶動作用和輻射作用，推動農業產業結構向規模化、集約化、產業化發展，引導農村富余勞動力就地轉移；三是加強農村勞動力技能培訓，充分發揮勞動力市場的主渠道作用，依托鄉鎮勞動保障所、村級就業服務站和政府駐外窗口，形成培訓組織，信息采集、有序輸出、后續保障“一條龍”服務，減輕不斷增加的農村勞動力對有限土地的承載壓力；四是從政策上扶持，從資金上幫助，從技術上支持，鼓勵農民發展多種經營，開發特色農業，增加農民收入。只要農村經濟發展了，農民的從業結構差異也就縮小了，農民收入也就提高了，農民的繳費承受能力才能提高，農民退休后的養老待遇才能增加，農村社會養老保險事業才能健康發展，農村經濟發展和社會穩定才能持續。

綜上所述，建立農村社會養老保險制度是形勢所迫、大勢所趨，是保持經濟社會可持續發展和構建社會主義和諧社會的必然要求，是落實科學發展觀、實現城鄉統籌協調發展的重要內容。只要正確認識形勢，客觀分析利弊，準確把握分寸，采取切實措施，這項以人為本、造福百姓的民心工程就一定能實現。