預算功能取向與部門預算績效評價理論導向

摘要：基于我國政策層面的近期預算績效評價體系構建與遠期績效預算改革的戰略部署，深度整理美國預算管理改革的軌跡，以經典預算功能取向分析范式為契合點，透視績效預算與部門預算的內在擬和，演繹提出我國部門預算改革蘊含的“控制核心、績效導向”的混合功能取向。基于這種價值取向，引申確立我國面向績效預算的預算績效評價理論導向：源于實際的理論起點、面向未來與著眼現實的理論構架、過程控制與結果評價融合的實現體系。

關鍵詞：績效預算；功能取向；部門預算；預算績效評價；理論導向

中圖分類號：FS10.3 文獻標識碼：A 文章編號：1002－2848－2007(05)－0087－07

一、問題的提出

新舊世紀之交的公共預算改革呈現出從投入轉向產出與成果的漸進趨勢，以績效為重心的預算管理改革在許多OECD成員國風起云涌的浮現。英國1988年推出的《改進政府的管理：續階改革方案》、新西蘭1989年制訂的《公共財政法》、美國1993年頒布的《政府績效與成果法》等，都是著名的例證。綜合看來，這些績效預算改革試圖將一種理性的抉擇工具注入一個被視為高度政治性的預算過程。

基于黨的十六屆三中全會提出建立預算績效評價體系的近期部署和財政部關于績效預算改革的遠期規劃，國內關于績效預算的研究大致分為兩類。一類是對預算績效評價體系的研究，旨在為我國建立績效預算體系夯實基礎。陳紀瑜等、王明秀等分別以公共事業單位支出管理和財務績效為視角，初步構想了預算績效評價的理論框架和部分指標；茆英娥探討了我國建立預算績效評價體系的必要性；張曉嵐梳理評述了國外對高校預算績效評價研究的背景、現狀、趨勢，設計了高校內部預算績效評價指標。另一類則是對績效預算改革的探索，主要是對西方績效預算改革經驗的引進、績效預算本質的爭鳴、績效預算實施條件的分析等。如馬駿明確了西方新績效預算改革的特征、優點及對我國的借鑒意義；陳工介紹了英、美、澳、新等國家績效預算改革的狀況；馬蔡琛提出了績效預算改革路徑的三步走模式；喬彬彬比較了績效預算的實施條件等。

但是，正如馬駿所指出的“中國的公共預算與財政管理研究缺乏理論化的努力”，當前我國對績效預算研究同樣缺乏具有中國特色的理論化的規劃：關注對國外已有研究現狀的推介，缺乏對我國實施績效預算改革的理論研究；在現階段不具備實施績效預算條件，而要全力推進預算績效評價的國家對預算績效評價的研究與實踐又缺少評價理論的科學支持；在國家已明確績效預算改革目標的背景下，對面向績效預算的預算績效評價理論的研究思路并沒有引起充分的關注；進而導致研究成果平平，疑惑、誤區尤存。

“績效預算改革與當前部門預算的關系是變革抑或調整?預算績效評價的理論和體系的建立能否直接移植于績效預算的結果評價?”解決這些疑問的關鍵即是面向績效預算的預算績效評價理論導向問題。本文以著名公共預算專家Schiek與Rubin的經典預算功能取向分析范式為契合點，深度整理美國預算管理改革的軌跡，從中國部門預算的實際框架出發，演繹提出部門預算管理蘊含的“控制核心、績效導向”的混合功能取向。基于這種價值取向，引申確立面向績效預算的預算績效評價理論導向：源于實際的理論起點、面向未來與著眼現實的理論構架、過程控制和結果評價融合的實現體系。

二、預算功能取向分析范式：美國預算改革實踐的理念透視

Schick(1966)基于對美國1920－1966期間預算改革實踐三階段的劃分，率先提出了公共預算的三種功能取向——控制、管理和計劃。他認為任何預算體制均容納了計劃、管理與控制過程，但卻很少能夠并重，總有某種功能取向在特定的預算改革階段占據主導地位。1920－1935年的分項預算(Line-item budget)階段代表了控制取向主導時期，強調收支控制，中心目標是防止資金濫用和管理失控。管理取向從羅斯福新政開始逐漸替代控制取向，對應早期績效預算(Performance budgeting)階段，由單純的收支控制核心預算趨向于管理促進與產出測評，基本理念是輔助管理層評估預算單元的經濟效率。第三個階段是以計劃取向為特征的項目——計劃預算(Planning，Programming，budgeting system)時期，主要目標是將傳統的年度預算準備轉變為著眼政府遠期的政策目標。早期績效預算文化中的“預算”是一項管理工具和工作項目，聚焦于公共部門以往的工作產出；而項目－劃預算文化中的“預算”是一項分配過程與政策聲明，集中于公共項目的未來影響。盡管Axelrod質疑了三種預算功能的互斥性與歷史發展時序，并引發了Friedman嘗試運用Ken．dall等級相關檢驗、Guttman量表和散點圖等方法對其質疑的統計檢驗以及Lewis對Friedman選取統計方法不恰當性的駁斥，Schiek的預算功能取向論點仍然得到廣泛認同，而且Schick本人強調的也是預算取向在特定時期的主導而不是排斥。Lynch(1995)同樣認可預算行為有三個主要的目標：控制、管理、計劃。如果控制是主要目標，那么預算模式將被設計得確保資金根據已通過的政策使用；如果以管理為目標，那么預算過程便強調管理機構中的人員以便在項目中實現效率和經濟；如果以計劃為目標，那么該過程便強調加強政治決策過程。這三個方面并非相互排斥，它們存在于大多數預算過程，但三種目標的區分在概念上是有用的：不同時代的改革者試著強調其中的某一個目標，但其他目標并未因此而消失。

考慮到Schick的經典論文發表于60年代的時間局限性，Rubin(1996)結合美國20世紀70－90年代的預算改革實踐，提出三種預算功能取向理應延展為涵蓋“優先性和責任性”的五種取向。七八十年代零基預算(Zero－Based budgeting)改革的重心在于依據公共項目的重要性確定預算分配的優先性，被設計用以改進管理的效率和效果(Taylor，1977)。之后的平衡基本預算(Balance-base-budget)、目標基礎預算(Target-Based budgeting)和行為基礎預算(Activity-Based budgeting)皆是零基預算的衍生形式(Tyer Willand，1997；Go-ertz，1993；WilhelmiKleier，1995)。1993年，美國《政府績效與結果法案》的頒布標志著強調預算責任性(Rubin，1996；Martin，1997)的新績效預算(New Performance budgeting)沖向了改革的前沿，其宗旨在于將美國聯邦預算管理進程由投入和產出定位轉向效率和成果定位。Rubin認為面向責任性的預算意味著對當年預算成果的衡量并作為下一財政年度預算建議的參考，Martin指出責任性導向的成果預算聚焦于對成果的測評。新績效預算試圖評價政府工作的成果(outcome)而不是集中于工作的直接產出(output)，這也是新舊績效預算的最重要區別(Wang，1999)。

基于對Schick(1966)和Rubin(1996)研究貢獻的繼承，Tyer和Willand(1997)詳細回顧了20世紀的美國政府預算制度，進一步明確預算系統的演進過程即是五種功能取向的日趨完善過程，對應于預算改革的五個階段。Thurmaier和Willoughby(2001)將預算功能取向分析范式延伸至預算機構職能，指出主要有四種取向的中央預算機構：控制、管理、計劃和政策。Bartle(2001)同樣利用Schick的分析范式探討了預算、政策與管理的關系。牛美麗認為美國預算改革的演進始終圍繞著預算的三個功能——控制、管理和計劃而轉換。遺憾的是，國內學者的相關成果局限在對前三種功能取向的理解，對優先性和責任性的忽略可能會影響研究結論的可靠性。

綜上，經典預算功能取向分析范式實質上可以解釋源自不同時期預算改革實踐的核心理念，結合Schick、Rubin以及Tyer和Willand的研究基礎，比較不同預算功能取向下的預算改革實踐的主要特征，簡要歸納為表1。

對上述實踐的整理與凝練發現：五種預算功能取向的形成具有明顯的時序特征；五種預算理念是部門預算發展不同時期的預算思想的彰顯；五種預算的信息目標是不同功能取向下的預算理念的體現。盡管如此，按不同功能的上述劃分是相對的，它們之間具有不同程度的并存與并重。

三、績效預算改革與部門預算框架：變革抑或調整

績效預算不僅是預算方法的一種創新，也是政府管理理念的一次革命。績效預算將政府預算建立在可衡量的績效基礎上，強調的是產出與成果導向，或者說強調的是管理和責任，從而增強了預算資源分配與政府部門績效之間的聯系，有助于提高財政支出的有效性。在國家明確績效預算是遠期改革方向，預算績效評價是近期基礎工作的政策背景下，有必要澄清這樣一個通常被理論界忽視的問題：“未來績效預算改革是對部門預算的變革抑或調整?”。筆者認為，我國遠期績效預算改革是部門預算框架下的預算管理理念調整，旨在實現績效信息與預算配置的有效結合，理由在于以下兩方面。

一方面，部門預算與績效預算的預算管理角色的差異性。部門預算是由政府各部門編制，經財政部門審核匯總后報立法機關審議通過，反映各部門所有收入和支出的公共收支計劃和法律文件，是國家對原有功能預算的改革，旨在完善政府管理、基于預算管理主體結構的預算框架模式；績效預算是使命驅動、結果定位的預算(National PerformanceReview，1993)，本原是改革支出機構動機的預算編制模式。美國各級政府一百年來預算管理經歷了四種類型的改革：預算執行改革、預算編制改革、預算制度和程度改革與減少赤字改革；預算制度和程度改革的重要舉措即是基于1921年《預算和會計法案》確定的聯邦部門預算基本框架，改變了政府制定預算的治理結構，以便使預算權力逐漸平衡，這也是該基本機構框架能延續一個世紀的原因；績效預算與項目一計劃預算、零基預算等隸屬于預算編制改革的范疇，它建立在基本預算紀律的基礎上。美國的預算改革實踐提供了支持這一論據的經驗證據，無論早期的分項預算、績效預算、項目—計劃預算抑或近期的零基預算與新績效預算都未能撼動部門預算管理的基本框架，都是部門預算體系下的預算編制模式的變革。同時，自美國通過《預算和會計法案》并確定部門預算框架以來，各種預算編制改革并不存在歷史時序之間的互斥性，例如20世紀50年代績效預算所倡導的效益和效率基本分析思想卻為計劃一項目預算、零基預算和新績效預算所采納。從目前美國聯邦、州和地方政府的預算編制情況看，幾種編制方法往往被同一機構混合在一起使用。可見，部門預算在很大程度上充當了“相對靜態”的預算管理框架角色，績效預算則代表了“相對動態”的改善預算編制理念的努力，是基于部門預算框架的預算編制管理理念調整的結果。Keuy(2003)對美國政府預算編制改革的評價也從側面支持了這一關鍵差異，“績效預算與早期的創新努力(其中包括項目一計劃預算、目標管理以及零基預算)一樣，都屬于過程導向型，而且對于將政治因素排除在政府預算編制之外的承諾，最終達到的效果只不過對傳統預算修修補補而已”。

另一方面，部門預算基礎上汲取績效管理理念的可行性。Key(1940)提出了公共預算領域的經典問題“在什么基礎上，決定將一定數量的資金分配給A行為而不是B行為?”，這顯然是針對預算配置績效的思索。回顧美國的預算改革實踐，Key的論文發表時期正是分項預算的盛行時期，控制取向主導下的預算理念要求政府預算應該包括所有的收支項目，各項支出被明確歸屬到各個政府單位，每個項目所需資金按年來確定。追溯分項預算的起源，幾乎是和《預算和會計法案》同時誕生的，自然可以將分項預算理解為傳統部門預算框架基礎上的最初預算編制理念。而且Sehiek(1966)介紹目標賬戶引入分項預算后的支出分類包含組織單元、功能和目標三類，這也與我國財政部2007年實施的以收入分類、支出功能與經濟分類為核心的政府收支分類改革存在異曲通工之處，中國現階段的預算改革內容與美國19世紀初部門預算框架的分項預算極其類似，這也和馬駿(2005)基于預算時代視角提出的中國預算改革的重點應該是建立西方國家在19世紀時形成的現代公共預算體制的觀點不謀而合。無論是產出導向的早期績效預算和遠期目標下的計劃－項目預算，還是著重優劣排序的零基預算與結果驅動的新績效預算，都是試圖將理性工具引入預算決策過程。管理取向下的產出效率關注、計劃取向下的預算遠期規劃、優先性取向性下的優劣排序以及責任性取向下的成果定位實質上也是廣義績效理念的不同表現形式，只不過是追求的重點不同而已。因此，美國的公共預算改革經驗佐證了部門預算基礎上汲取績效理念的可行性。

簡而言之，預算管理角色差異性以及部門預算基礎上汲取績效管理理念的可行性決定了未來績效預算改革是對部門預算的一種調整而非變革，預算功能取向的變更也是部門預算框架下的預算編制管理理念革新的表現。

四、我國部門預算框架下的預算功能取向：控制核心、績效導向

每一項預算改革的實踐都伴隨著預算功能取向的變更，既然績效預算改革是部門預算框架下的編制理念革新，那么政策層面預算績效評價的近期導向和績效預算的遠景規劃就必須建立在對我國目前部門預算功能取向的判別之上。部門預算是全面反映部門所有收支活動的預算，其基本框架由部門收入預算和部門支出預算構成，核心內涵在于預算編制管理。預算編制管理實質上是以預算編制原則為指引，預算編制流程為主線，預算編制方法為實務的有機結合體，部門預算框架下的預算功能取向分析也理應圍繞預算編制管理展開。結合上述對管理、計劃、優先性與責任性功能取向下蘊含的績效理念的詮釋，五種預算功能取向同樣可以理解為控制與績效兩種觀念，這也是本文將我國部門預算框架下的預算功能取向提煉為“控制核心、績效導向”的出發點。

(一)預算編制原則的“控制核心、績效導向”混合功能取向

為了科學、合理的編制部門預算，中央部門預算編制指南(2007)明確了預算過程中應遵循八項基本原則。合法性、真實性、完整性、穩妥性和重點性等五項一般原則體現的是控制取向。合法性原則的基本要求是收入要合法合規，支出要符合財政宏觀調控的目標、遵守現行的各項財務規章制度，其控制取向主要表現在人員經費支出和日常公用經費支出均有既定的支出標準。此類支出標準實質上是一種支出控制上限，作為被控制對象的預算編制機構必須嚴格保障預算需求按照支出標準測算，影響此類預算經費獲取的因素無非是機構的規模而非產出的成果。真實性原則下的控制取向強調收支數據填報的置信度以及開支標準的嚴肅性，是合法性控制的延伸。完整性原則的核心是要體現綜合預算的思想，是針對預算編制的范圍控制，所有收支全部納入部門預算。穩妥性原則規范部門預算的編制要做到穩妥可靠，量入為出，收支平衡，不得編制赤字預算，是對預算收入支出關系的控制。重點性原則指出部門預算編制要做到合理安排各項資金，本著“一要吃飯，二要建設”的方針，在兼顧一般的同時，優先保證重點支出。根據重點性原則，要先保證基本支出，后安排項目支出；先重點、急需項目，后一般項目。很顯然，重點性原則闡明了對預算支出的結構控制。

綜合看來，部門預算編制原則容納了控制、管理、優先性和責任性四種預算功能取向，囿于績效理念起步階段的不完善性和實施范圍的局限性以及部門預算原則整體重視控制取向的客觀表現，預算編制原則的混合功能取向可以概括為“控制核心、績效導向”。

(二)預算編制流程的“控制核心”功能取向

部門預算編制程度是以“二上二下”為核心的鏈條式管理機構，整個預算編制過程清晰的劃分為四個階段：第一階段，各部門編報年度預算建議數。各部門自下而上逐層匯總基層預算單位預算，形成部門年度預算建議數，編制部門預算報送財政部。第二階段，財政部下達預算控制數。對各部門上報的預算建議數，由財政部審核匯總成預算測算方案報國務院經批準后向各部門下達預算控制限額。第三階段，部門上報預算。各部門將財政部下達的預算控制限額層層分解到基層預算單位，由基層預算單位根據預算限額編制本單位的年度預算逐級匯總上報，各部門審核匯總后形成本部門年度預算草案，在規定的時間內報送財政部。第四階段，財政部批復預算。財政部在對各部門上報的預算草案審核后，匯總成政府年度預算草案和部門預算，報經國務院審批后，提交全國人民代表大會審議，在人代會批準預算草案后由財政部正式批復部門預算。

依據Schick(1966)對控制取向預算改革的重心是支出控制的精辟界定，不難看出預算控制數的下達是一種典型的控制功能取向。在“一下階段”，財政部根據已經確定的部門分類歸檔情況，按照相應的定員定額標準結合部門的基礎數據和相關資料計算部門基本預算支出，并下達基本支出控制數；按照項目管理辦法審核下達部門項目支出預算控制數。這種控制取向的內涵實質是上級預算機構針對下級設置的支出上限，要求各個預算機構以控制數為上限編制預算，如果預算機構的預算數超過控制數，顯然在“二上階段”會被退回直到按照控制數編制預算。因此，“二上二下”基本管理程序下的部門預算功能取向體現了一種核心控制觀，既包括了中央預算機構對部門的預算總額控制，又涵蓋了部門對基層預算單位的總額分解控制。

(三)預算編制方法的“控制核心、績效導向”混合功能取向

部門預算編制方法是預算制度的關鍵組成部分，包括收入預算、基本支出和項目支出預算的編制。盡管有學者指出零基預算法是我國部門預算改革選擇的預算編制方法(李萍、劉尚希，2003)，某些政府部門也注明部門預算按零基預算法的要求編制，增量預算法仍然在部門預算中占據相當的角色。中央部門收入預算編制要求指出“財政撥款數要嚴格按照財政部下達的財政撥款控制數填列，預算外資金收入和納入預算管理的政府性基金收入應參照上年和當年收入數、依據下年的政府變化及其他收入增減因素測算”，即是典型的增量預算理念。針對預算編制部門而言，收入預算中的財政撥款部分按照預算控制數為準，是一種被動的控制取向；預算外資金和政府性基金收入以部門上年情況為基數預算，有限的波動部分表現為一種主動的控制取向。

基本支出預算的編制以定員定額為核心測算，其中定額標準的確定過程仍是增量預算理念的延伸。《中央部門預算編制指南》指出“人員經費定額的測算參考以前年度的人員經費定額標準，日常公用經費定額的測算根據分類事業單位日常公用經費支出的歷史變動趨勢。”顯然，基本支出預算的編制同樣要考慮往年基數的影響，部門的事業成果無法影響這部分預算經費的分配，同樣是一種控制取向的表現。相對而言，項目支出預算的編制施行的是零基預算，項目經費的優先排序和項目庫的滾動管理旨在提高預算資金使用效益，體現的是一種優先性功能取向。因此，預算編制方法的混合功能取向同樣概括為“控制核心、績效導向”。

經過以上的分析，我們認為部門預算的功能取向總結為預算編制原則、流程、方法三方面的框架，具體見表2。

五、我國部門預算績效評價理論導向：基于預算功能取向的推演

在近期建立預算績效評價體系，為遠期績效預算改革夯實基礎的政策基調下，迫切需要具有中國特色的面向績效預算的預算績效評價理論支持，而這種理論導向務必立足于部門預算的現實。

(一)源于實際的理論起點

經典預算功能取向分析范式剖析了相伴預算改革的功能取向變遷，也蘊含了預算功能取向與預算改革實踐的互動關系。既然預算績效評價制度是適應未來績效預算改革的基礎，那么指導制度安排的理論起點必須基于部門預算框架的現實功能取向，而不是直接跨越早期績效預算的管理取向和新績效預算時代的責任性取向。以我國部門預算的實際功能取向(“控制核心、績效導向”)作為預算績效評價的理論起點，而非盲目照搬西方的績效預算理論，符合理論源于實踐的科學邏輯。

(二)面向未來與著眼現實的理論構架

績效預算改革是為了進一步加強公共財政管理，提高財政資金的使用效益，其核心是通過制定公共支出的績效目標，建立預算績效評價體系，逐步實現對財政資金從目前注重資金投入的管理轉向注重對支出效果的管理。預算績效評價的理論構架理應具備前瞻性和現實性，切合漸進式改革的切實需求。前瞻性要求預算績效評價理論面向未來績效預算改革的管理和責任性功能取向，實質上是面向未來的基礎理論：以公共財政和預算管理理論為基礎、目標管理與投入產出理論為導向、績效管理理論(效率理論)為核心，涵蓋績效目標驅動、績效過程管理、績效結果激勵的系統化多層次績效預算管理理論框架。現實性要求預算績效評價理論考慮部門預算“控制核心、績效導向”的客觀功能取向。實質上是著眼現實的實現理論：以基礎理論為導向，從實踐操作角度確立預算績效評價的實現框架——控制與結果績效適當融合的評價目標與評價理念，預算績效的評價系統，雙向推進的實現路徑(整合中央部門預算改革與基層單位預算改革級次、績效預算改革與部門預算改革目標、遠期績效預算管理與近期預算績效評價方案)。

(三)過程控制和結果評價融合的實現體系

“控制核心、績效導向”的部門預算功能取向有助于我們明確評價原則和評價指標的設計區別于西方的績效預算，不應該是單純的預算產出和成果衡量，而是體現預算控制和結果融合的績效評價理念。預算績效評價體系相應分解為預算過程控制與預算結果評價，契合預算分配、執行與決算的管理流程，預算控制評價細化為預算配置與執行評價。旨在考評部門預算編制與執行的過程績效；預算結果評價考慮部門的事業發展特性，旨在衡量部門預算決算的產出與成果績效。

責任編輯、校對 李斌泉