社保基金監管的現狀、問題與建議

摘要：目前，我國已經初步確立社保基金監管體制，取得了明顯的成效。但依然存在著局部地區違規操作、管理體制不順暢和相關法制、監管建設滯后等問題。從世界范圍社會保障基金監管實踐看，依托完備法律法規體制實施社保基金監管，確立社保基金監管部門、監管結構，賦予執法權威，社保基金監管向專業化、市場化發展成為社保基金監管的共同點。借鑒國際先進管理經驗，我國應提高立法層次、建立完善的法律體制；強化監管力量，適當集中，構建主輔分明、多重監管的社保基金監管結構；推進社會保險基金監管的市場化。

關鍵詞：社會保險基金；社保基金監管；監管市場化

中圖分類號：F83 文獻標識碼：A 文章編號：1002－2848－2007(05)－0075－05

近年來，我國社保基金規模以較高的速度逐年增長。其中，養老、醫療、失業、工傷、生育五項社會保險基金收入每年遞增在20％以上，累計結余從1998年的791.3億元增加到2006年的8006億元。與此同時，截止到2006年底，全國企業年金基金累計結余910億元，全國社會保障基金資產規模達到2828億元。這一方面表明了我國社會保障的能力在增強，但另一方面也給社保基金的風險控制及監管提出了更高的要求。自1998年勞動保障部成立基金監督司以來，各地陸續建立專門的基金監督行政機構。幾年來，基金監督機構實現了從無到有，并組織開展了大量富有成效的工作。但同樣值得關注的是局部地區的個別違規操作問題造成較負面的社會影響。因此，有必要從制度的角度，研究中國社會保險基金管理監管體制，對改革和發展的方向進行深入思考。

一、社保基金監管現狀與問題

(一)社保基金監管體制初步確立

建國以來，勞動行政部門承擔著勞動保險基金監管職責。1997年，實行社會保障基金收支兩條線管理模式，財政部介入社會保障基金的管理和運行并承擔相應的財務監管職能。1998年，勞動和社會保障部設立了社會保險基金監督司，各地勞動和社會保障部門也設置了相應的基金監督機構。截止到2005年底，全國有239個地市設立了基金監督機構，27個省、自治區和直轄市建立了省級社會保障監督委員會，30個省級和205個地市勞動保障部門開通了社會保險基金監督舉報電話。至此，我國基本建立了以行政監管、內部控制和司法部門監督并立的社保基金監管體系。截止到2006年底，先后制定了《企業職工基本養老保險基金實行收支兩條線暫行規定》、《社會保險基金財務制度》、《社會保障基金財政專戶管理暫行辦法》、《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》、《企業年金試行辦法》等社保基金管理法制規定，初步建立起社保基金征繳、支付和投資營運的財務、會計、審計等制度。

目前，我國的社保基金規模不斷擴大，截止到2006年末，我國五項社會保險基金收支和結余總規模達到18435億元，相當于GDP的10％，并以每年20％的速度增加。社保資金運行的安全性進一步加強，數據顯示，2000年，檢查發現1998年的養老事業兩項基金管理情況挪用173億元，五項基金的節余是883億元，占到20％多一點。審計署2006年涉及的2918億元基金，擠占挪用71億元，占同期基金的2.4％，其中，1999年以前的違規基金23.4億元，扣除1999年以前的更少，占到1.6％，說明基金管理逐步改善，重大的擠占挪用的情況得到初步遏制。

(二)社保基金監管還存在一些隱患與問題

總的來說，我國在社保基金監管方面已經取得了初步成績，但依然存在著管理體制不順暢和相關法制、監管建設滯后等問題。

地方政府違規現象頻繁，部分地方沒有將社保基金當作公共資金，對基金的重要性認識不夠，將其作為地方性的資金。局部地方存在個別社會保險基金被挪用作財政支出和違規投資現象。其中，廣州社保案中廣州存在10.18億元社會保險基金“在外營運”，目前已追回3.626億元，1.05億有望追回，另剩余5億元社會保險基金可能將無法追回。據最新審計報告，目前發現違規問題金額，1999年(含1999年，下同)前發生共計23.47億元，2000年以來發生共計47.88億元。各地挪用社會保險基金的主要情況有：把基金用于當地建設，如建電站、修公路、建樓堂宿舍、搞開發區，有的沒有利息，無法收回本金；把基金以“啟動資金”、“扶持資金”的名義借給企業，企業倒閉后借出去的資金無法收回；把基金借給一些機關企事業單位或者社會團體甚至個人辦經濟實體，有的動用基金作房地產生意和炒股票，造成利息損失或投資風險等。

社保基金的監管法規有待健全。從立法體系看，雖然我國在1994年就將社會保險法列入立法規劃，但至今未出臺；從立法層次上看，我國目前尚沒有一部人大立法通過的正式社會保障法律，而是由國務院行政法規、部門行政規范性文件架構起社會保障的法律框架，使其缺乏相應的權威性和穩定性。社保基金監管部門的執法力度因法制不健全受到制約和障礙。

監管力量較薄弱、監督的體制不順。勞動和社會保障部自1998年設立監督司以來，人員長期處于缺編的狀態，勞動部基金司僅10多人；全國專職從事社保監管工作的只有100人左右，全國只有11個省市設有專門的監督處，多數都是與其他處室合設。目前每年五項社保基金的收支規模超過2萬億元，監管力量與當前監督工作的需要不匹配，缺乏相應的辦公經費，監督力量薄弱。同時，由于立法層次較低，執法缺乏相應的權威性和穩定性。對地方政府的監督有難度，橫向對有關部門，縱向對地方政府，都存在一些監督不力的問題。

二、國際社會保險基金監管方式與經驗

社會保障基金監管是一項復雜的社會系統工程，涉及的內容、方法、手段、技術非常廣泛。從當前世界范圍社會保障基金監管實踐來看，各國依據本國的理論背景和政治文化，結合本國經濟和金融市場發展程度，以及金融監管實踐，采取了不同的監管體制和監管模式，其監管的內容、方式和手段也不盡相同。但是，縱觀世界范圍社會保障基金監管實踐，有些監管內容、方式和手段具有普遍性。

(一)依托完備的法律法規體制實施社保基金監管

社會保障基金監管較為成功的國家在推進社會保險制度時，都首先注重法制建設，以其作為強制性監管的依據和行為規范。其社會保障基金監管的法律體系一般包括三個方面。

第一，憲法，它是社會保障基金監管法律體系中最高的一個法律層面。在許多國家的憲法中，都明確規定享受社會保障待遇是國家賦予每個公民的一項基本權利，實際上是從法律上間接地規定了社會保障基金監管的地位和作用。如美國、英國、日本等國家現行憲法中都明確規定了公民所享有的社會保障權益。

第二，社會保障法，其所規定的內容要比憲法更加明確而具體，使它更具有一定的操作性，同時也是所有社會保障相關的專門法律的基本法律。許多國家都頒布了社會保障法，明確規定社會保障基金監管的性質、具體內容等。如英國1911年頒布的《國民保險法》、美國1935年頒布的《社會保障法案》，作為綜合性社會保障法律確立了英、美兩國的社會保障體制。

第三，社會保障基金管理法，它是作為社會保障基金監管中最具有操作性的一類法律法規，在這類法律法規中詳細而具體地規定了社會保障基金監管機構的設置、監管的主要內容以及監管體系的建立等。社會保障管理法的制定和實施必須以社會保障法為基礎。大多數國家都制定和頒布了社會保障管理法方面的法律法規，如社會保障基金收支法律法規和社會保障基金投資法律法規等。

多數國家社會保障基金監管在經歷自由放任階段之后，都開始從立法的高度對社會保障基金監管進行規范，建立起制度化的監管體制。以美國為例，美國的社會保障制度已走過100多年的歷史，在此過程中，有關養老金的立法、監管及形式都隨著現實環境的變化而不斷地發生變化。1929－1933年經濟危機后，羅斯福政府提出社會保障計劃，1935年，美國國會通過《社會保障法》，初步建立了社會保障體系，同時確立聯邦社會保障計劃的管理結構，監管組織以財政部和獨立的社會保障局為主。勞動部配合。但是，作為第二支柱的私有養老計劃幾乎沒有任何管制，完全放任自流。直到1974年，國會通過了《雇員退休收入保障法》(the Employee RetirementIncome Security Act)，該法案為美國第一部涵蓋私人養老計劃和個人儲蓄計劃所有方面的法案，至今仍是管制私有養老計劃的基本法律。1974年的法案，同時確立聯邦勞動部為私有養老計劃的管理部門，財政部等起配合作用，形成與聯邦社會保障計劃不同的監管結構。通過法律法制，美國已建立起一套較為完備的社會保障體系。社會保障制度包括社會保險、社會福利、社會救濟3個部分。其中，社會保險最重要，其包括養老保險、醫療保險、失業保險和工傷保險，而養老保險是由政府強制性的養老保險制度、雇主養老金計劃和個人養老儲蓄三個支柱組成。同時，確立了勞工部、國內稅務局、社會保障局、養老金收益保險公司、社會保障信托基金委員會等協調監管結構。

(二)確立社保基金監管部門、監管結構，賦予執法權威

社保基金作為保障國民的重要公共基金，各國都建立法律法規，以法制確保基金的安全管理與運營。各發達國家社會保險基金的監管組織各具特色，但都表現出以下特點：社會保險行政管理部門相對集中，大多數國家都設有主管社會保險的部門，綜合管理社會保險工作，如英國的社會保障部、法國的社會事務和就業部、加拿大衛生和福利部、日本的厚生省等；但具體部門則多種多樣。

在社保基金監管方面，美國為分散監管模式，但近年來也有采取一些措施，加強分散監管的集中度。在美國負責社保基金監管的機構包括：勞工部、國內稅務局、社會保障局、養老金收益保險公司、社會保障信托基金委員會等。他們的具體分工是：勞工部負責全國就業人員福利的監管，包括退休和養老福利。國內稅收局負責征收工資稅，將其中屬于社保體系的部分上繳到財政部的特定信托基金賬戶，并依據稅收法對養老金的優稅、延稅政策執行進行監管。社會保障局的監管職能主要體現在監督各州的失業救濟管理。養老金收益保險公司負責養老金基金監管。社會保障基金委員會在對社保基金進行全面監督的同時，主要履行對社會保障基金的財務監督職能。從美國社保基金運營的監管結構可以看出，它是典型的分散監管，由以上五個獨立的機構分工行使對社保基金的監管。

美國采取分散監管模式緣于民主的政治傳統、獨特的經濟管理理念、發達的金融市場、完善的法律體系以及成熟的市場主體等原因。一方面，美國是市場經濟國家的典范，美國政府很少對經濟進行直接干預，傾向于采取間接的管制手段。另一方面，美國發達的市場經濟擁有發育良好的金融市場和成熟的市場主體以及經驗豐富的管理部門，美國的法律法規同時規定了部門間的協調機制(美國相關法律規定，政府經濟管理部門應以備忘錄等形式進行相互間的協調與信息的共享)。

近年來。美國的社保基金監管組織機構也在變革之中。20世紀90年代中期，美國的社保基金監管體系中出現兩個咨詢機構，即：社會保障咨詢委員會和定期社會保障指導委員會。前者是社會保障立法機構的主要咨詢機構，研究美國社會保障體系的長期財務問題，并對社會保障基金進行風險評估，后者主要為社會保障信托基金托管委員會提供專業的咨詢。兩個咨詢機構的設立從政策制定角度部分克服了分散監管的弊端，部分加強了社會保障信托基金委員會對社保基金的全面監督職能，使得美國的分散監管中有了集中監管的色彩。

(三)全球社保基金監管向專業化市場化發展

20世紀90年代以來，受多種因素的制約，全球社會保險制度框架正經歷著創建以來最主要的一次變革，歐美發達國家社會保險基金監管向市場化發展。區別于傳統改革思路，歐美國家在20世紀90年代開始實施以結構改革為重要特征的發展思路，通過構建多層次社會保險制度，鼓勵發展補充養老保險計劃，實施部分基金制模式，引入個人賬戶機制，部分項目實施社會保險的私有化改革。而逐步放松政府管制，更多向市場機制回歸，致力于向市場化方向的調整改革，是歐美國家社會保險基金監管的一個重要特點。由于各國國情制約，在向市場化的發展中呈現出不同的調節步伐。如英國從20世紀80年代起就較大幅度地突出補充養老保險計劃的作用，并在基金投資方面，較早放松限制，在基金法律監管的市場化方面，邁出了較大步伐。澳大利亞、荷蘭、瑞士等國致力于發展多層次模式中的市場化管理的基金制模式，基金資產占GDP的比重均超過60％。美國社會保險市場化改革的幾個方面中，均強調放松對社會保險基金的投資限制，建立個人賬戶機制，大力發展401K計劃，強調基金營運與管理，呼吁改革社會保險基金主要投資于國債的現有格局，逐步提高社會保險基金參與金融市場投資的比重。可以預計，歐美國家社會保險基金市場化的發展趨勢仍會繼續發展。

同時，拉美、東歐國家社會保險基金監管市場化的步伐亦在加快。由于智利模式的影響，阿根廷、秘魯、墨西哥、烏拉圭等拉美國家和波蘭、匈牙利、捷克等東歐國家以更快的步伐建立起市場競爭性的社會保險制度，主要是組建養老保險基金管理公司，嚴格立法、嚴格規范、實施市場化的運作，呈現出遠比歐美國家更快的發展趨勢，成為國際社會保險倍受關注的熱點研究領域，并對帶動和影響世界其他國家實施社會保險基金市場化改革發揮了重要作用。拉美、東歐國家社會保險基金監管的一個基本特點是強調嚴格監控限制的市場化管理模式，基金投資營運績效在20世紀90年代中期達到較高水平。

三、完善社會保險基金監管的政策建議

(一)提高立法層次、建立完善的法律體制

從國際經驗看，西方發達國家在社會保險基金監管方面雖然存在著明顯的個性特征，但他們具有基本的共同的特點，即有一整套完整、嚴格的社會保險監管法律制度。這些法律的形成超前于經濟金融形勢，又能隨著經濟形勢的變化而不斷完善，增強其適用性。社會保險基金監管體系隨著社保基金的發展、監管技術的提高以及監管理念的變化等諸多因素的變化做出適應性發展，并進一步修改法律體系。兩者形成了良好的互動循環。因此在這種動態的法律體系指引下，一方面監管人員可以避免陷入到完全的循規蹈矩中，正視時代和保險經濟發生的變革。另一方面，這種法律體系本身能夠確保從實際保險經濟運行以及保險監管操作中產生的信息有效地反饋回來，并成為審視社會保險基金監管法律體系的依據。

我國目前法規主要有1982年頒布的《中華人民共和國憲法》，其中對社會保險的基本原則作了規定，國務院行政法規、部門行政規范性文件與其一同構成現有的社會保障的法律框架。社會保險法律體系在憲法與行政法規方面缺少一個中間層次，形成斷層。缺乏專門的社會保險法，各種行政法規缺乏統一依據。因此，需盡快由全國人大制定一部完整的《社會保險法》。《社會保險法》應以《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國勞動法》為基礎，體現兩部法律中規定的勞動者的合法權益，同時結合我國社會保險立法工作的經驗教訓，對社會保險法的目的、依據、社會保險的適用范圍、基本原則、社會保險項目、待遇等內容做出概括性的規定。制定專門的社會保險基金管理監督法律，目前有關社會保險基金監管的規定都是分散在若干個“決定”、“辦法”中，尚未有一個專門的社會保險基金管理監督法律。社會保險基金管理監督法律既是社會保險基金監管的依據。又是社會保險基金監管的行為規范。政府監管部門必須根據授權加強法制建設，制定和完善有關基金監管的法律制度。

(二)強化監管力量，適當集中，構建主輔分明、多重監管的社保基金監管結構

目前每年五項社保基金的收支規模超過2萬億元，監管力量與當前監督工作的需要不匹配，監督力量薄弱。可適當強化相關監管力量，以滿足社保基金運營、管理的需要。在監管組織結構方面，從社保基金監管組織結構的國際發展趨勢、我國現實國情及長遠的制度穩定出發，可采用以法制監管為核心、適當集中的綜合模式，在現有制度的基礎上加強監管的集中度，以構建一個主輔分明、多重監管的社保基金監管組織結構。按照勞動法規定，勞動保障部門是社會保險基金監督的主體，從制定相關政策開始，對社保基金運營的全過程進行全方位的監督；財政部門的監督主要通過對財政專戶的管理來進行，對社保基金的財務制度執行情況進行監督；審計監督依法對社會保險基金資金管理及使用情況進行審計監督，更多的是事后的監督檢查。稅務部門對征收社會保險費的情況進行監督檢查。各部門的監督各有側重，在相關的監管領域，都要履行好各自的職責。建立信息披露制度，強化社會監督。研究制定社會保險基金信息披露辦法，定期公布有關情況，參保單位和參保人員可及時了解基金的籌集、支付、運行和管理情況。從而形成行政監督、審計監管和社會監督的外部監管體系。

強化內部監管，實行會計監管與內部審計，建立內部監管體系。規范社保經辦業務流程。指導經辦機構整理、優化經辦流程，建立約束機制，為加強基金管理和監督打好基礎。建立健全社保經辦機構內部控制制度。審核、支付分家，會計、出納分立，社保經辦機構需根據每一項業務的風險點，對關鍵部門、環節和崗位，建立明確的責任制度，形成有效的制約機制。推進基金監督信息化建設。各地要利用現代化手段實時監控基金的收入、管理、支付和運營情況，推進金保工程，在“金保工程”建設中將基金監督納入總體規劃。建立主輔分明、包括內部監管與外部監管的多重社保基金監管結構(見圖1)。

(三)推進社會保險基金監管的市場化

目前，歐美發達國家社會保險基金監管向市場化發展，同時，拉美、東歐國家社會保險基金監管市場化的步伐亦在加快。我國近年來相繼頒布的企業年金法規和規章，已逐步搭建起企業年金的制度構架和市場化管理運營的基本模式。今后。可進一步推進實行。市場化運營以后，企業年金的管理體制發生變化，社保經辦機構不直接參與管理，企業年金按照相關規定進入資本市場運作，金融機構成為社保基金管理運營主體。監管機構可縱覽全局，強化各種制度，規范市場行為，加強監督檢查，進一步推進社會保險基金監管的市場化。具體如：對原來建立的補充養老保險向企業年金制度過渡的指導意見，按照平穩、有序、合規、安全的原則，指導企業年金基金管理機構做好接收管理運營工作；總結第一批企業年金管理機構資格認定工作經驗，對有關機構管理資格進行適當整合，適時進行第二批企業年金基金管理機構資格認定；繼續完善企業年金配套政策，研究擬定企業年金集合計劃管理辦法，解決中小企業參加企業年金的實際問題；會同有關金融監管部門、組織中介力量，對企業年金基金管理機構內控制度、市場運營等情況進行監督檢查。

責任編輯、校對 郭燕慶