從都靈冬奧會法律沖突看國際奧委會規章的法律地位

摘 要：都靈冬奧會的反興奮劑法律沖突產生于東道國法律與國際奧委會規章的不同規定。這次法律沖突的解決，表明非政府間國際組織具有特定的國際法地位。因此，作為非政府間國際組織，國際奧委會規章具有其特殊的法律地位，應得到東道國的尊重。我國北京2008年奧運會即將到來，應重視對國際奧委會規章的研究。

關鍵詞： 國際奧委會規章；非政府間國際組織；法律沖突；法律地位

中圖分類號： 文章編號：1009-783X(2007)04-0008-03 文獻標識碼： A

Abstract：The conflict of laws during the Olympics Turin Winter Games arose out of the differences between the law of the host country and the regulations enacted by the International Olympics Commission（IOC）.The resolution of this conflict of laws affirms the special legal status of international non-governmental organizations (NGOs) in international law.Therefore，regulations enacted by IOC，as an NGO，are entitled to special legal status，which must be respected by the host country.With the forthcoming of Olympics Beijing Games 2008，the ICO regulations deserve serious consideration for more study and research.

Key words：IOC Regulations;NGO;Conflict of Laws;Legal Status

2006年2月10日至26日，在意大利城市都靈舉行了冬季奧運會，中國代表團取得了令人矚目的成績。但是，在這次冬奧會之前的幾個月里，有關反興奮劑規定的法律沖突曾成為國際社會關注的焦點，并令主辦方大傷腦筋。對這一法律沖突的產生及其解決的分析，將有利于今后奧運會類似問題的解決。這一法律沖突表現在，東道國意大利的法律與國際奧委會的規章對使用興奮劑的處罰規定不一致。按照意大利現行的反興奮劑法，使用興奮劑的運動員必須承擔刑事責任，可判處３個月至３年時間不等的監禁。而國際奧委會的規章卻規定，選手服用興奮劑只會被取消成績和禁賽，但不會受到刑事處罰。據新聞報道，國際奧委會副主席維塔利·斯米爾諾夫2006年1月16日表示，國際奧委會最后與意方協商的結果是，在都靈冬奧會期間，意大利的反興奮劑法將暫停執行，各國參賽選手將不會因為興奮劑檢測呈陽性而遭遇牢獄之災。從國際法的角度看上述新聞報道，我們可以發現一個很有趣的問題。作為非政府間國際組織（以下簡稱‘非政府組織’）的國際奧委會，其制定或通過的規章具有什么樣的效力，以至于作為主權國家的意大利的法律在與前者的規章相沖突時不得不暫停執行？北京將于2008年舉辦奧運會，如何應對類似的法律沖突？

對上述問題的回答，需要分析國際奧委會的國際法地位。目前已經有不少學者對非政府組織在國際社會的地位給予了充分重視，從不同方面分析了非政府組織對國際秩序，尤其是對國際法律秩序的影響^[1]。而對于非政府組織規章對國際法發展的促進的角度進行研究，目前似乎尚比較少。在分析有關問題的同時，本文也將分析上述新聞報道中的反興奮劑風波的具體問題的相關事實，以尋求上述問題的答案。需要說明的是，本文所說的非政府組織的規章是指非政府組織通過或制定的規范性文件中的規則或在實踐中形成的習慣做法。盡管“國際法學者著重研究的是嚴格意義上的國際組織，即若干政府所設立的國家間組織”^[2]，但是我們注意到，梁西先生只是用“著重”二字強調了政府間國際組織在國際法中的重要性，而并未完全排除非政府組織在國際法中的地位。他還說，“甚至不少非政府間的組織在國際關系中也在日益產生重要的作用和影響”^[3]。隨著許多非政府組織的迅猛發展，它們在國際社會發揮的作用正越來越大。例如，聯合國經社理事會對于三類非政府組織給予咨商地位，在聯合國有關會議上享有一定發言權^[4]。因此，對非政府組織相關的研究也不容忽視，而這種研究可以從分析各種具體的非政府組織著手，下文即從國際奧委會的法律地位開始討論。

1 國際奧委會的法律地位

國際奧委會作為非政府組織，從其產生本身來看，尚未獲得國際法主體資格。這是由其個人委員、非政府的性質決定的。《奧林匹克憲章》1981年版明確規定：“國際奧委會是一個國際型的、非盈利性的組織，是沒有期限的、具有法人地位的協會，并于1981年8月17日被瑞士聯邦議會法律承認。”還規定：“國際奧委會的成員為自然人。”其后的各版（目前最新版本是2004年版）也都作了類似的規定。

《憲章》還規定：國際奧委會委員是國際奧委會在各自國家的代表，而不是他們的國家在國際奧委會的代表。這種“逆向代表”制度與一般國際組織相比具有特殊性。奧林匹克運動是以國家奧委會為基本參與單位的，但國際奧委會作為奧林匹克運動的領導組織，并非由各參與者的代表組成。相反，每個委員在各自的國家代表國際奧委會。

國際奧委會的法律地位是瑞士法意義上的法人，其總部設在瑞士洛桑，其章程也被瑞士聯邦法律承認。這意味著它成為瑞士聯邦法律的主體，其財產及其他權利受到瑞士法律的保護，且承擔瑞士法律規定的相應的義務。發生法律訴訟，瑞士法即為其住所地法。1979年中華臺北奧委會及國際奧委會委員徐亨先生個人曾因會旗、會歌一事向瑞士洛桑地方法院起訴國際奧委會，并獲受理^[5]。

國際奧委會究竟是什么性質的法人呢？王澤鑒說：凡依公法而設立者為公法人，如“政府”、地方自治團體。依私法而設立者為私法人，民法上的法人屬之。對于公法人的訴訟，多屬于行政法院，對于私法人訴訟，則均應向普通法院為之^[6]。顯然，國際奧委會不屬于公法人，不具有公權力，而是依私法設立的私法人。從上面提到的徐亨先生訴訟案也可以看出，其屬于普通法院管轄。《瑞士民法典》第六十條“采用社團形式的法人”第一款規定：以政治、宗教、學術、藝術、慈善、社交為目的的及其它非經濟性的社團，自表示成立意思的章程作成時，即取得法人資格7。因此，國際奧委會只是依瑞士國內法成立的私法人而已，受瑞士法律保護。

既然國際奧委會的性質是作為私法人的非政府組織，就需要探討非政府組織的界定。然而，關于非政府組織的界定至今沒有統一定論。比較權威的說法是聯合國經濟與社會理事會發布的兩份決議，1950年的第288(x)號決議指出：“任何國際組織，凡不是經由政府間協議創立的，都被認為是為此種安排而成立的非政府組織”，1968年的第1296(xLIv)號決議取代了288(x)號決議并將此類組織的范圍擴大為“包括那些接受由政府指派成員的組織，只要這些成員不干涉組織內部的言論自由”。

隨著非政府組織在國際舞臺上的地位逐步上升，不少學者都認識到，非政府組織正在成為國際法律秩序中的“第三種力量”，對國際法帶來了沖擊和影響。這種影響主要表現在：推進國際法律秩序民主化；創制國際社會新規則，突破傳統國際法律表達范式；構建國際法律秩序前所未有的人文倫理價值基石^[8]。盡管許多學者仍然堅持認為，非政府組織“至今不具有國際法上的主體資格，不能直接承受國際法上的權利義務”^[9]，但不可否認的事實是，非政府組織對國際法正產生越來越重要的影響。對此，有部分學者傾向于認為，非政府組織也能在一定限度和一定條件下成為國際法的主體，并從理論依據和實踐依據兩方面進行了論證^[10]。

筆者認為，從國際法歷史發展的角度看，國際法主體經歷了從單一化主體向多元化主體發展的過程。在19世紀以前，只承認國家是國際法上的法律人格者^[11]。第二次世界大戰之后，特別是在1949年國際法院作出“關于為聯合國服務而受損害的賠償問題”的咨詢意見之后，國際組織的國際法主體資格才逐漸得到一般的承認。而“爭取獨立的民族”也是隨著第二次世界大戰之后的反對殖民統治、爭取獨立解放斗爭的歷史發展，才逐漸獲得國際社會對其國際法主體資格的承認^[12]。其它的國際法主體盡管存在爭議，但是，包括交戰團體、羅馬教廷和梵蒂岡市國家以及個人等國際法主體資格正得到越來越多學者的認可。如李浩培先生認為，個人也可以直接承受國際法的權利和負擔國際法上的義務，因而國際社會至少已趨向于承認個人為部分國際法主體^[13]；而奧本海也認為，人們愈加傾向于認為個人在有限的范圍內也是國際法的主體^[14]。

因此，“承認主權國家以外的國際法主體已是現代國際法學說的不容否認的趨勢^[15]”。尤其是上述李浩培先生和奧本海的觀點中都強調了“趨向”、“傾向”，這本身表明，國際法主體資格的確立是一個動態的過程。可以預見，國家之外的國際法主體將會在未來隨著歷史的發展不斷涌現。歐盟的發展就是一個典型的例子。因此，非政府組織在一定范圍享有國際法的主體資格也是不能完全排除的，尤其是在非政府組織在許多國際事務中發揮重要作用的今天。

國際實踐中有相當的證據表明，非政府組織在一定范圍內可以享有國際法的主體資格。例如，1986年4月24日簽訂的(關于承認國際非政府間組織的法律人格的歐洲公約》已經明確承認非政府組織的國際法律人格。而紅十字國際委員會，它是一個依據瑞士民法設立的私人團體，但被廣泛地認為在國際公法上是一個獨立的實體^[16]。實踐中，已經有不少國際組織中包含國家政府作為組織的成員的實例，半官方的性質使得非政府組織擁有成為國際法主體的可能。

因此，盡管目前國際奧委會尚未獲得國際法主體資格，尚不能獨立地承擔國際法上的權力和義務，但不排除將來其將成為國際法主體的可能。當然，這賴于國際法的進一步發展。國際奧委會是一個國際民間體育組織，它在國際社會的影響又遠遠超出一個國內法意義上的社團法人。從都靈冬奧會反興奮劑沖突的解決結果來看，似乎國際奧委會的規章具有了某種“準國際法”的性質，而受到了主權國家的尊重。

2 國際奧委會規章的法律地位

在某些國家（如意大利、芬蘭），與國際奧委會規章發生沖突的是這些國家的刑事法律。這些國家的刑事法律為何要讓位于一個國際奧委會規章？應該如何理解國際奧委會的規章（尤其是《奧林匹克憲章》）及其在國際法中的意義？

國際法中的條約包括國際組織的組織條約，如《聯合國憲章》。那么奧林匹克憲章的性質呢？顯然，奧林匹克憲章并不是國際法意義上的條約，因為國際奧委會并不是嚴格意義上的國際組織，而是非政府組織。讓我們看看非政府組織規章在國際法上的法律地位如何體現。

其一，有不少國際組織中包含國家政府作為組織的成員的實例。這種半官方的性質使得非政府組織擁有了成為國際法主體的可能。同樣，這也使得某些非政府組織的規章有了約束成員國家的可能，從而成為某種意義上的“準國際法”。成員國必須遵守該組織規章中為其設定的義務，而不得以其國內法為由拒絕該組織規章的適用，否則將因此承擔一定的責任。這類似于政府間國際組織規章的約束力。許多著名的非政府間國際組織的成員中包含有國家和國家機關。這些國家和國家機關愿意與一些非政府組織一道在同一個組織中共同而平等地進行該組織章程所規定的活動，自愿遵守和實施該組織通過或制定的文件^[17]。

例如，《紅十字國際委員會章程》是在國際紅十字與紅新月大會上通過的。該大會每四年召開一次，《日內瓦公約》的所有締約國都將參加會議，因此，它賦予了《紅十字國際委員會章程》一種準法律或“軟法律”的地位。《紅十字國際委員會章程》第二條規定，作為受瑞士民法第60條和隨后條款管理的組織，紅十字國際委員會有法人資格。第四條規定了紅十字國際委員會的職責，其中包括“承擔日內瓦公約所賦予的任務”。

其二，某些非政府組織通過、制定的規范性文件可以發展成為公約。如作為非政府組織的世界反興奮劑機構于2003年３月在哥本哈根舉行的世界反興奮劑大會期間通過了《世界反興奮劑條例》。該條例被聯合國教科文組織作為藍本，起草了相應的公約，即《反對在體育運動中使用興奮劑國際公約》。2005年10月聯合國教科文組織第33屆會議一致通過了該公約。這是全球第一個旨在反對興奮劑的有普遍國際約束力的條約。聯合國教科文組織是政府間組織，其成員均為主權國家，其通過的公約具有普遍的國際約束力，應得到各國的普遍遵守。國際奧委會本來指望該公約在都靈冬奧會開幕前生效。但是，根據公約37條，只有在第三十份批準、接受、核準或加入文書交存滿一個月之后的下一個月第一日起公約才開始生效。而截至2006年1月22日，只有瑞典、新西蘭、丹麥和加拿大分別交存了相關文書。也就是說，《公約》未能在都靈冬奧會期間適用。

其三，非政府組織的規章可以通過國際實踐，形成國際習慣法，從而具有普遍的約束力。王鐵崖認為，國際習慣是各國重復類似的行為而具有法律拘束力的結果^[18]。筆者認為，這個表述不太準確，應該把“各國”改成“各個國際法主體”比較合適。因為國際法的主體已經遠遠不限于國家了，形成國際法淵源的國際習慣也不應僅僅限于國家這個主體了。關于構成國際習慣的要素，通常認為有兩個：各國的重復類似行為，另一是被各國認為有法律拘束力^[19]。這兩個要素在《奧本海國際法》中被稱為“實踐”和“法律確念。”

非政府組織制定的示范法、商業管理和行業標準等所謂的“軟法”都有可能由于各國的反復實踐和對這種規則的法律確念而成為國際習慣。例如，非政府組織制定的跨國環境標準，它既可以作為政府間環境法的補充或替代物，也可以經國家單獨或集體接受而成為“硬法”。這里所講的“接受”如果是明示的書面協議，就構成國家間的條約；如果是默示的實踐和認可，則可能形成國際習慣。

正如有的學者指出的事實上他們（指非政府組織）通過參加國際談判和會議影響著國家和國際組織的行為，所以可以說，他們間接地參加了國際習慣法規則的形成過程^[20]。

其四，某些非政府組織的規章雖尚未發展成為公約或形成國際習慣法，但作為“潛在的國際法”為各國所遵守。如國際奧委會所管理的跨國體育運動秩序。各國均認可、尊重國際奧委會制定的體育競賽規章、排他性的爭議裁決權等。這一點正是國際奧委會規章的法律地位的體現方式。國際體育組織的獨立法律秩序體現了非政府組織在當代國際法律體系中的作用。

國際奧林匹克委員會是奧林匹克運動的管理機構并對由此產生的所有問題和爭端有最終的決定權。而且國際奧委會還被承認為是一個具有高度司法權力的非政府組織，國際奧委會在1983年成立了國際體育仲裁法庭。在很大程度上，奧委會被認為是體育領域內的“聯合國組織”或“世界政府”^[21]。雖然國際奧委會僅僅是依瑞士法成立的具有法人地位的協會，而奧林匹克憲章作為該協會的章程也僅能約束協會的成員和明確接受憲章的其他主體。可是根據《憲章》的規定，憲章可以約束國際奧委會、國際單項運動聯合會、國家奧委會、各次奧運會比賽的組委會，以及隸屬于這些組織的協會、俱樂部和個人（運動員、教練、裁判、體育官員等），為這些組織和個人設定權利和義務。因此，《憲章》的適用范圍遠遠超出了一國國內法的范疇，而涉及到住所位于不同國家和地區的各國際單項運動聯合會、國家奧委會、各次奧運會比賽的組委會以及個人。各國際單項運動聯合會本身就是非政府組織，如果某聯合會要把其項目列入奧運會，就必須接受《憲章》的管轄。而各國國家奧委會作為國際奧委會認可的在各該國家（地區）的涉及奧林匹克運動的組織機構。奧運會是運動員之間的競爭，而不是國家間的競爭（《憲章》第6條）。《憲章》規定，各屆奧運會都由各國國家奧委會挑選運動員。因此，嚴格意義上說，運動員并不是國家的代表，而只是該國國家奧委會選拔的代表。從國際法原理上說，運動員不是代表國家進行活動，從而他們的行為也不能認為是國家行為。

因此，盡管國際奧委會規章只是作為協會性質的國際奧委會用于約束協會成員的行規，卻具有明顯的國際性。例如，在國際奧委會反興奮劑立法方面，最重要的是由世界反興奮劑機構通過的《世界反興奮劑條例》，國際奧委會已于2003年７月４日正式批準該條例。從此，該條例成為奧林匹克反興奮劑斗爭的基本綱領。各國際組織和各國在制訂自身的反興奮劑規章時，應與該條例保持實質上的一致，尤其對于該條例的核心條款不得有實質性改變。

作為政府間組織的聯合國教科文組織通過的《反對在體育運動中使用興奮劑國際公約》責成各締約國按照世界反興奮劑機構的《世界反興奮劑條例》中闡述的原則采取措施，并在藥物品種鑒別、實驗室操作等實際操作中使用國際標準。可見《世界反興奮劑條例》已經成為國際社會統一反興奮劑工作的重要文件，國際奧委會批準該條例意味著在國際奧委會管轄范圍內的各次奧運會中都將采取該條例中規定的統一標準。

3 結語

國際奧委會規章的“準國際法”性質決定了意大利法必須避免與其沖突。作為都靈冬奧會的東道國，意大利的法律體現了其主權。但是，在都靈與國際奧委會簽訂了冬奧會承辦協議的條件下，意大利法是否能仍然毫無限制地得到實施卻是一個問題。盡管與國際奧委會簽訂承辦協議的是都靈市，從而承擔協議項下義務的也應是都靈市。但眾所周知，一國的某一城市舉辦奧運會往往都是與該國政府分不開的。在保障承辦協議的各項約定得到切實履行的義務方面，意大利政府實際上和都靈市政府一樣有不可推卸的責任。

在國際奧委會選擇意大利城市都靈作為冬奧會的舉辦地時，必然把都靈和意大利在奧運會期間對國際奧委會規章的尊重作為必要的條件列明，否則不會選擇該地作為舉辦地。因此，承辦協議雖然不是嚴格意義上的條約，但作為舉辦城市所在地國家的法律也應尊重承辦協議的約定，從而國際奧委會的規章應得到意大利政府的尊重。《奧林匹克憲章》明確規定，各次奧運會組委會都應遵守《憲章》和國際奧委會的規章。

2005年10月27日中國體育報的報道說：“國際奧委會發言人戴維斯日前也督促意大利政府盡快做出改變，因為在1999年簽訂承辦協議時，都靈冬奧會組委會就已經承諾接受國際奧委會所有的規章。”因此，對于國際奧委會的規章，意大利政府也不得不對其表示尊重。可見國際奧委會規章在國際法上具有的地位，在構建國際體育秩序中發揮重大作用。

北京2008年奧運會即將來臨。如何讓我國法律與國際奧委會規章相協調，應對類似的法律沖突，必須引起足夠重視。盡管在反興奮劑問題上，我國《體育法》、《反興奮劑條例》等法律法規并未與國際奧委會規章的規定產生沖突，也沒有對使用違禁藥物設定刑事責任。但是，隨著對國際奧委會規章的深入研究，如果發現其與我國法律的某些規定相沖突，并不令人驚奇。而一旦法律沖突產生，如何解決這一沖突，將是需要我國政府和學者亟待思考的問題。筆者的建議是，在北京奧運會舉辦前，宣布一項規則，即：在奧運會舉辦期間產生的體育賽事糾紛，凡是國際奧委會規章有規定的，一律適用國際奧委會規章；如果國際奧委會沒有規定或者規定不明的，適用中國法；如果中國法也沒有規定的，可以適用國際慣例。

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