房改失敗了嗎？

“房價高、住房難”成為熱點民生問題。而社會各界對住房改革的新走向產(chǎn)生了激烈爭論：“房價高”到底是因為市場化多了還是少了？政府能否提供非市場化住房解決“居者有其屋”問題？把老百姓都推向市場了，政府官員們的住房福利卻最大程度地保留了，合理嗎?而高房價背后的權錢交易問題，更成為關注焦點。

“現(xiàn)在正是敏感時期。”

國務院房改辦和建設部住宅與房地產(chǎn)司官員的反應不約而同。

近來，中央政府組織的各種名目的房地產(chǎn)調研項目明顯多起來。最受矚目的是國務院參事室，他們組成的調研組正奔赴全國各地，就房地產(chǎn)問題展開調研，并提出改革意見，調研成果直接向高層匯報。

此前，建設部領銜、國務院房改小組等聯(lián)合組成的房地產(chǎn)市場調研組，已就住房改革進行綜合調研，并提出政府宏觀調控的政策建議；而受國務院委托，國務院發(fā)展研究中心市場部的調研報告也正在完成之中……

“是到了重新審視住房體制改革的時候了。要問的是，政府都做了哪些？政府該做哪些？”中國社科院經(jīng)濟研究所研究員汪利娜的語氣嚴肅。

爭論：房改失敗了嗎

官方頻繁調研的行動下，是形勢越來越嚴峻的房地產(chǎn)市場。

在國家連續(xù)宏觀調控政策之下，今年全國70個大中城市新建商品住房成交量大幅下降，但銷售價格仍保持著平均5%左右的增幅。以北京為例，在商品住宅現(xiàn)房和期房銷售面積雙雙下降的趨勢下，2月份房價漲勢仍達到9.7%。北京市區(qū)五環(huán)路以內，已難以找到每平方米萬元以下的房屋。

“近些年過分強調住房的商品化、市場化，是導致調控房價失敗的原因之一。”國務院參事任玉嶺在接受采訪時說。

任玉嶺的這一觀點，被不少專家理解為對住房市場化改革方向的某種否定。而這一否定，來源于近些年“房改失敗論”的抬頭。

1998年，國務院23號文件的出臺（《關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》），被視為宣告福利分房制度終結和新的住房制度改革開始的標志性文件。隨后住房市場化改革正式在全國實施，至今已過去10年。

10年來，房改改變了沿襲幾十年的住房計劃式政府供給，代之以貨幣化的市場供給，大多數(shù)居民的住房問題得以通過商品房解決。人均居住面積增加、城市改造加快這些伴隨經(jīng)濟增長的居民福利顯而易見。但是同時，普通城市居民面對住房問題的沉重壓力也伴隨城市房價的節(jié)節(jié)上升而與日俱增：房價連續(xù)6年單邊上揚，房價與居民收入比達到10:1，壟斷集團福利分房回潮、經(jīng)濟適用房倒號現(xiàn)象不絕，民眾抱怨房價高、住房難呼聲日益強烈……住房改革帶來的房價畸高、貧富倒掛矛盾，已經(jīng)累積到了空前的程度。

繼2005年國務院發(fā)展研究中心的一份研究報告認為政府1997年啟動的醫(yī)療體制改革“基本不成功”后，要求政府在涉及民生公益的重要公共品供應上重新發(fā)揮主導作用，反對“過度市場化”的輿論浪潮在多個領域抬頭，住房改革也被波及其中。

事實上，隨著近兩年“房價高、住房難”呼聲的日益高漲，官方、學界對住房改革的問題一直存在爭論：“房價高”是過度市場化引發(fā)的嗎？房改出現(xiàn)的問題，到底是因為市場化多了還是少了？政府是否該在住房問題上起主導作用？

國務院參事任玉嶺的觀點，被視為政府智囊團在求解住房問題上的一種傾向：市場化改革有失敗的危險，政府在關乎民生的住房政策上要擔當更多責任，不能再像過去那樣放任市場不管。

這一觀點激起強烈反彈。

“1978年，我國城鎮(zhèn)居民人均住房面積只有6.7平方米；到2005年底，城鎮(zhèn)居民人均住房面積已達到26平方米。尤其是1999年貨幣化分房全面推行以來，人均住房面積更是以每年人均增加1平方米的速度在增長。”中國房地產(chǎn)協(xié)會副會長顧云昌以一連串數(shù)據(jù)，反駁失敗論。

“房價不單是房地產(chǎn)本身問題，是整個經(jīng)濟環(huán)境造成了房價問題。住房制度改革總體是成功的，我認為說失敗沒有依據(jù)。”作為多次參與國家房改政策的研究和制訂的專家、國家最新房改方案的主要起草人之一，顧會長觀點清晰地表態(tài)：“我不同意是因為過分強調商品化、市場化導致政府宏觀調控失敗，只能說市場化、商品化還沒改到位，還在轉軌當中出現(xiàn)的問題。市場化走得快了，保障走得慢了，兩條腿都跟上，問題沒這么嚴重。”

市場化：快了還是慢了

顧會長告訴記者：早在1999年啟動房改時，建設部在國務院部署的相關會議上，就提出過面向城市80%以上的居民提供經(jīng)濟型住房。但后來執(zhí)行起來，多數(shù)城市經(jīng)濟型住房遠未達到這個比例，當時一般也只有20%到30%。2003年國務院有關文件改為“經(jīng)濟適用房面向中低收入人群”，去除了中等收入人群。如今，各城市完成的經(jīng)濟適用房比例甚至都不到5%。他認為，現(xiàn)實可行的策略是，政府加快提高經(jīng)濟型住房的建設，使其達到20%～30%的比例，以滿足低收入家庭的需求。

國務院參事任玉嶺開出相似的藥方：政府應為8成居民提供經(jīng)濟適用房，少數(shù)高收入家庭可以購買商品房；應當將70%的土地供應給經(jīng)濟適用房，其中的30%用作建廉租房。

目前中國城市居民7成以上都靠市場化供給。這一建議意味著，商品房的比重要縮小到30%以內，大部分普通人將通過政府提供的非市場化住房如經(jīng)濟適用房、廉租房解決“居者有其屋”問題。

分析人士認為，如果這一建議得以采納，會全面扭轉1999年至2001年間進行的住房商品化、市場化改革方向。

“那不等于開倒車，還想退回到計劃經(jīng)濟、福利時代？政府管得了這么多嗎？” 國務院發(fā)展研究中心宏觀部李建偉博士反應異常激烈，并代表著一種觀點。

中國社科院經(jīng)濟研究所研究員汪利娜認為，要正面中國現(xiàn)實國情。新加坡能達到80%居民靠政府公共居屋，是因為它是城市化國家，只有360萬當?shù)厝丝冢欢袊鎸Φ氖?3億人口大國，又面臨大規(guī)模城市化，每年進城人員達到2000多萬，想要實現(xiàn)80%政府供應住房，幾乎是不可能的事。更重要的是，其結果很可能是出現(xiàn)體制性倒退。

“我們?yōu)槭裁匆七M市場化？就是因為非市場化的供給黑箱操作太多了，里面的收入分配怎么不公、怎樣把全民的土地變成了少數(shù)人的集團利益，你是看不清的。這種黑箱操作的結果只能是少數(shù)人獲利，多數(shù)人得到不公正的分配和待遇。這是過去計劃經(jīng)濟這么多年大家備受其害的，怎么還想倒退回去？”

聯(lián)系當前的房價高、住房難現(xiàn)狀，汪利娜指出，問題恰恰不是過度市場化，而是市場化的不徹底，是逆市場而行的各種壟斷、黑箱操作。

“福利分房”：卷土重來

按照房改啟動之初的目標，中央提出要全面實現(xiàn)住房貨幣化，但卻留下可“發(fā)展集資建房和合作建房”的過渡政策。這一政策在不斷演變中，被膨脹的部門利益所置換，發(fā)展成今日龐大的“準福利房”，雖然房改后為解決公職人員住房問題，政府以貨幣形式對其發(fā)放住房補貼，并在去年嚴辭叫停集資建房，但公務員的實物分房福利叫而不停，至今并未有實質變化。

國家統(tǒng)計局的一個統(tǒng)計數(shù)據(jù)頗能說明問題：從1986年到2005年，我國新增住房70多億平方米，其中開發(fā)商提供的商品住宅不到40億平方米，占整個供給的約60%，也就是說，有40%左右的住房來自于非市場化供給。

這40%的住房供給了誰？對象不說自明。目前，在北京以及全國各地，不僅黨政機關仍在為公務員建造“公務員經(jīng)濟適用房”，軍隊、大專院校、科研院所、文化團體、衛(wèi)生機構乃至大型國有企業(yè)，都在想方設法大搞“自建住房”。這些外觀漂亮、價格低廉的住房，并不向社會公開出售，其指標只在單位內部進行“分配”，成為改革中的異類。

中央機關的住宅小區(qū)占據(jù)著北京二三環(huán)內的黃金地段，如北京積水潭地鐵的新海苑、馬甸橋附近的中直機關小區(qū)……盡管周邊商品房房價已高達每平米12000元以上，新海苑小區(qū)、中直機關小區(qū)公務員每平米只須交1500元左右，超標面積價格最高也只到5000元上下。

一位租住新海苑小區(qū)的居民告訴記者，他每月租金是3800元，至今小區(qū)內出租、空置的房子仍有不少。北京某房地產(chǎn)網(wǎng)站上，也有人公開叫價出租和出售這樣的住房。

杭州公務員也有同類情況：省級領導在浙江大學邊建連體別墅，同地段公寓已達一萬多元每平方米；廳級干部經(jīng)適房建在教工路邊上，該地段市場價格至少每平米12000元……這些房子內部價格統(tǒng)一只要2980元每平米，面積大多在120平米以上，不對外出售，普通百姓只能望而興嘆。

“與其他福利制度改革相似，住房制度改革也存在著多種利益博弈、政府角色錯位、所有制歧視等問題。這使得已出臺的一些改革措施有向權勢、高收入傾斜之嫌。”社科院經(jīng)濟研究所研究員汪利娜指出。

政府機關不僅有經(jīng)濟適用房分配，而且住房超標的現(xiàn)象十分嚴重。“一個縣的科級干部，住房超過300平方米，最大的達600平方米。”這是日前河南省省委書記徐光春在一次會上披露的。而事實上，像這樣的超標現(xiàn)象在全國各地并不是特例，甚至非常普遍。

根據(jù)國家房改政策的規(guī)定，科級干部享受的住房面積標準為70平米、處級干部是90平米，廳局級為120平米，省部級220平米。據(jù)了解，在不少地方，不僅處級、廳局級干部的住房已經(jīng)大大超過了標準，省部級官員則住上了豪華別墅。

政府機關人員多住多占的現(xiàn)象更是屢見不鮮。每調動一個單位或者升一級官，就有機會換一次房。“國務院機關事務管理局自己統(tǒng)計的，有的公務員職務變幾個單位，每到一個單位就說無房，現(xiàn)在一個人占了9套房。他還缺房啊？”某專家向記者列舉其中黑幕。升不完的官，就有換不完的房，這似乎成了一種潛臺詞。有人戲言，如果從發(fā)達地區(qū)的房價差出發(fā)，用50萬元升一級官，只要一套房子就全回來了。

而更值得關注的是，官邸變私邸。官邸本是政府為本級政府主要領導提供的住所，便于公務和安全保障，一般多建在城市黃金地段。但目前多數(shù)官員職務調動后原官邸并不騰退，住得進去，搬不出來；并且有些搬不出來的并不是領導干部本人，而是其親屬。新來的官員只好另配官邸。如此循環(huán)，造成官邸日益擴大，不僅不利于平抑房價，更帶來最佳住房資源的浪費。

前段時間，廣州市市長張廣寧高調提出：只要單位有地，在符合規(guī)劃的情況下可以自行建房分給員工。此言一出，引發(fā)強烈爭論，盡管有專家認為單位自建房在嚴格限制下未嘗不可，但多數(shù)人的擔心在于：公務員福利分房尚特立獨行于市場之外，“單位自建房”如果開了口子，難免不成為變相的福利分房，加劇市場的不公。

對此，曾參與當初經(jīng)濟適用住房制度創(chuàng)立的原國家房改辦主任張中俊的說法切中要害：無論是集資建房還是單位自建房，其玄機均在于可以以劃撥形式，取得零地價國有土地，其中往往包含了不合理的特權。

而為這些特權買單的，是廣大普通百姓。

“如今領導同志房子成本太高了，公私不分，而且‘干部房’也割斷了與群眾的關系。”全國政協(xié)委員伍紹祖在今年兩會期間建議以官邸制解決行政官員的房子問題。事實上，針對“一日為官升遷幾次，各地房產(chǎn)就可以終身受用”的情況，一直有專家建議出臺官邸制——公家提供的住宅只供在任職其間居住，也即是只享有使用權，不享有所有權。

從目前的現(xiàn)狀來看，官邸制是必須要實行了。社科院經(jīng)濟研究所研究員汪麗娜的措辭尖銳：“中國改革推進到現(xiàn)在，為什么官邸制出不來？只把老百姓都推向市場了，政府官員們的住房福利卻最大程度地保留了，這叫市場嗎？”

扭曲的市場和保障

社科院金融研究所研究員易憲容指出：現(xiàn)在房價之所以高，開發(fā)商之所以有高利潤，歸根結底是房地產(chǎn)市場化程度低，甚至談不上市場。他強調，中國住房產(chǎn)品雖然走了市場化，但要素卻沒有，最主要的是地方政府對土地的壟斷。其中制度性的不透明，導致了少數(shù)人在其中獲益。

近日，一位在珠三角和廣西、云南多年從事樓盤開發(fā)的房地產(chǎn)開發(fā)商向媒體記者坦言：“樓盤開發(fā)成本只占房價20%，房開商能夠拿到其中40%的利潤，余下超過40%的利潤全部被相關職能部門‘層層消化’掉了。”暗箱交易，貫穿于房地產(chǎn)開發(fā)的各個環(huán)節(jié)。

對此，北京首例個人自建房發(fā)起者于凌罡感同身受。

3月19日，于凌罡第五次投標失敗，北京土地整理儲備中心最終沒有把花園北路25號地批給260位合作建房參與者。對于這次失利原因，于凌罡的回答簡單而憤怒：“里面有貓膩。”拿地失敗后，他在博客中寫道：“我們對把地賣給連評估地價都不專業(yè)、對本企業(yè)缺少必要責任感的單位，持保留意見。”

對于土地招牌掛中的貓膩，于凌罡舉出一個典型案例：昌平某地塊招標，萬科地產(chǎn)投標價格6.6億，富麗地產(chǎn)投標價格6.8，兩家公司投標資質和價格都名列前茅，最后中標拿到底的卻是昌平一家小的房地產(chǎn)公司，其投標價僅為4.7億，這樣的結果讓任何人都不能理解。

此等案例中，政府的游戲規(guī)通常是價格“不高不低才是恰到好處”。這樣的招標方式，滿足了政府的愿望，降低了開發(fā)商的成本，受惠的卻并不見得是購房百姓。

有專家分析，將本應適于拍賣的地塊改為招標，降低了配置資源的市場程度，實際上降低了公平競爭的基礎，也是對周邊開發(fā)項目權利的侵犯；而且，政府限價如果不能做到控制銷售對象，本應讓利于民的利益必將大量落入炒房人的囊中；其三政府限制地價，實際上又沒有能分清市場和政府各自應承擔的責任，削弱了政府土地資源收益再配置的能力。

“現(xiàn)在土地招牌掛說市場不市場，權和錢攪在一起，又搞一種黑箱操作，市場能不亂嗎？”國務院發(fā)展研究中心宏觀部李建偉博士認為，在行業(yè)本身是半壟斷狀態(tài)下，政府的監(jiān)管不利、官商勾結，共同催生了房地產(chǎn)業(yè)的高利潤。

此外，政府在住房保障建設上的作用明顯滯后，甚至是缺位，加劇了住房市場的矛盾。如備受爭議的經(jīng)濟適用房，在具體操作中事實上已經(jīng)變異為半商品房。

汪利娜質問：“既然是政府的公共住宅，那你為什么讓開發(fā)商來管分配？現(xiàn)在政府大撒手，結果是誰從這個公共政策里收益？可能是開發(fā)商和一部分想炒房、倒房的人。真正需要經(jīng)濟適用房的人倒買不到房了。”

在重新審視住房改革政策得失的關鍵時期，更應公平看待市場化改革的問題，不能以改革失敗為由，制造住房改革的體制性倒退。而要解決房價高、住房難問題，唯一的途徑是深化改革進步，促進市場化，保障性的住房一定要透明、公平。住房市場化的大方向不可改變，市場化要深化而不是轉向。

多位專家在向記者表示以上共識時，重點指出，住房市場化改革之所以至今難以走上正軌、改革不徹底，關鍵點還在于住房市場的雙軌制甚至多軌制運作。官邸制遲遲不出臺、特權機構“準福利分房”政策逆市場而行，背后是官本位思想在住房分配上的充分體現(xiàn)，它損害了社會公平，滋生了腐敗，更使得住房制度商品化、貨幣化的改革難以跨越體制性瓶頸。

專家們指出，如果不徹底取締特殊利益集團的非市場化住房特權，扭轉部門壟斷性的住房福利，真正消除那些不合理的非市場化需求，新的住房供供應體制就很難建立，房地產(chǎn)市場的有效需求也不可能真正提高。政府在公務員住房體制改革上能否積極作為，將直接影響整個住房改革的成敗。

此外，土地市場化也是當務之急，“讓地價、房價回歸市場。地價越高，政府收益越大，巨大的政府土地收益可以用于解決低收入家庭的住房保證問題。”中國人民大學土地管理系教研室主任張占錄強調，土地價格、住房價格在宏觀調控的作用下，最終應由市場調節(jié)。政府增加的土地收益，可用于廉租房的建設，解決低收入人群的住房最低保障問題，這才是政府要做的事。

“讓市場的歸市場，政府的歸政府。”政府應明確在私人商品房市場和低收入住房保障體系中的不同定位。在商品房市場上減少干預，在住房保障上，把更多注意力放到廉租房、經(jīng)濟適用房的建設、分配問題上，如是，住房市場化改革才能真正步入正軌。