我國農村綜合改革進入深水區

提高政府效能，關鍵是精減機構和冗員。現在“官多為患”已成為中國政治上的一大弊端。原中組部部長張全景指出，一個省有四五十個省級干部，幾百個乃至上千個地廳級干部，一個縣幾十個縣級干部，可以說古今中外沒有。

政府衙門機構多，級層多，官多，則扯皮多，官僚主義泛濫。門難進，臉難看，事難辦，群眾怨聲載道，但改革收效甚微，甚至為患更烈。湖北省在鄉鎮綜合配套改革中，通過試點將計劃經濟體制下的“七站八所”、“以錢養人”的機制，變革為市場運作、“以錢養事”的新機制。人們贊譽這項促進農村生產力發展的探索，對我國政治體制和人事干部體制改革、推動建立服務型政府具有突破性意義。

今年6月30日，溫家寶總理主持召開國務院常務會議，部署深化農村稅費改革和推進農村綜合改革工作；9月1日至2日，國務院又在北京召開全國農村綜合改革工作會議。會議進一步提出了農村綜合改革的時間表：一是有條件的地方要在全省范圍內開展試點；二是五年內鄉鎮機構編制只減不增是必須堅守的一條底線；三是今明兩年在全國免除農村教育階段中小學生學雜費，建立農村義務教育經費保障體系。會議強調指出，鞏固農村稅費改革成果，關鍵在于繼續推進農村綜合改革。農村綜合改革的核心任務就是在“減人、減事、減支”的基礎上，真正轉變基層政府職能，使農村社會管理和公共服務切實得到加強，為社會主義新農村建設提供機制保障。

一、“減人”的關鍵是解決好“人到哪里去”的問題

在鄉鎮機構改革中精簡機構和人員是首要工作，農村綜合改革2005年正式啟動后，出現了很多典型經驗，其中安徽、河南、湖北等省的經驗值得借鑒。安徽省在18個縣市搞試點，重點是推行鄉鎮黨政領導“主官合一”改革，實行鄉鎮黨委和政府領導交叉任職，并嘗試建立新的基層領導工作機制。河南鄉鎮機構改革已順利完成，全省鄉鎮行政事業機構由19811個減為16694個，減少3117個，精簡15.7%；鄉鎮領導職數由25119名減為17490名，減少7629名，精簡30.4%。從數字上看，各地鄉鎮機構改革的力度是很大的，但還必須推出更加有效地辦法為鄉鎮分流人員開辟更加寬闊的就業渠道，讓這些人員充分二次就業。在這方面，湖北省把富余人員分流作為鄉鎮綜合配套改革順利推進的重要內容來抓。以襄樊為例，該市在改革中沒有一個人上訪、告狀，找組織和領導鬧事，實現了機構的和諧“瘦身”。主要做法：一是溫和“消腫”。從改革一開始就明確了“全程陽光操作，確保公平公正”的第一原則，公開運作，把政策交給群眾；公開競爭，讓群眾把握尺度；公正合理，接受群眾監督；公正客觀，因人制宜妥善安置，做到人適其位，各得其所。二是“有情”操作。包括“以人為本、分流無情、操作有情”的實踐方法，所謂“分流無情”，就是變“因人設事”為“因事設人”，規范設置鄉鎮機構，剛性核編減員。所謂“操作有情”，就是在充分考慮縣鄉財政承受能力、兼顧分流對象接受能力的基礎上，努力把改革的震蕩減到最低。

二、“減事”的要義在把政府該辦的事辦好

農村綜合改革的核心是轉變基層政府職能，努力建設服務型政府。所謂“減事”，并不是要基層政府少干事，甚至不干事，而是要把政府不該管或管不好的事交給社會與市場，把該辦的事辦好，要按照有所為、有所不為的原則，適當調整鄉鎮在經濟管理上的職能，努力提高社會管理和公共服務水平。

在這方面，安徽省巢湖市廬江縣鄉鎮機構改革的重點是政府職能歸位，核心是執法職能上收。將原鄉鎮事業單位受委托承擔的國土資源、林業、農機等行政執法職能上劃縣直有關主管部門。按資源設置執法性的和事業性的站所，按鎮設立國土資源管理所，跨鄉鎮按區域綜合設置八個林業站和八個農機站，人、財、物分別上劃縣國土資源管理局、縣林業局、縣農委管理。在廬江縣的鄉鎮改革中，經營性職能實現了退出。將原農村經濟服務中心承擔的農資、農機經營與動物疾病診療等經營性職能推向市場，將原鄉鎮文化廣播電視站轉制為有線網絡公司，成為自主經營、自負盈虧的法人實體。

在將原鄉鎮“七站八所”管理的事務推向社會和市場經營方面，湖北省已經取得了較為明顯的成效。

三、“減支”的根本在于深化縣鄉財政體制改革

近年來，隨著農村稅費改革深化和政府職能的轉變，許多鄉鎮財政收入規模下降、鄉鎮財政支出范圍明顯縮小，不少鄉鎮存在經濟基礎薄弱、財政供養人員較多、債務負擔過重等問題。財政部要求確保2008年底以前全面實現“鄉財縣管”。在這方面，安徽、山東等地對“鄉財縣管”機制均有不同形式的探索。2003年，安徽省率先對鄉鎮財政管理方式進行改革試點，實行“鄉財縣管”。山東省莒縣在推廣“鄉財縣管鄉用”改革中，不僅提高了鄉鎮財政管理工作效率，而且形成一套比較完善的鄉鎮財政管理長效機制。青海省海西州在推行“鄉財縣管鄉用”過程中，探索出“1357”管理機制，也很值得各地借鑒。從目前情況看，這項改革已經從原來的保證工資發放的初衷，轉變為鄉鎮綜合改革的一項重要內容。

“鄉財縣管”實質是財政管理方式的改革，從公共財政的角度看，事權與財權應該統一，現在財權有了變化，鄉鎮一級政府職能也應重新定位，才能鞏固這個管理方式改革的成果。重慶市銅梁縣采取了“上收事權、下放財權”的方法，在實踐中不斷加快鄉鎮財政管理體制改革。“上收事權”，即將財政體制變化影響鄉鎮利益的事項，全部由縣級承擔。實行了由縣財政統一發放全縣干部職工、教師工資及村社干部的誤工補助；上收了全縣中學和鄉鎮衛生院。“下放財權”，即除8戶企業和金融、郵電兩個行業稅收屬縣級外，其余企業稅收按屬地縣鄉分成。這“一收一放”，壯大了鄉鎮收入總量，平衡了財權事權關系。

推進縣鄉財政體制改革進程中，要特別注意解決基層債務負擔問題。目前，鄉村債務沉重，是一個涉及全國的普遍性問題，也是正在進行的新農村建設和農村綜合改革的難題，今年5月，陜西省政府辦公廳轉發了省農業廳省稅改辦《關于進一步化解鄉村陳舊債務制止新增債務意見的通知》，該《通知》除了收欠還債、債權債務抵沖消債、盤活存量資產還債外，還特別推出調息、降息減債和對村級不良債務實行減、免、緩政策兩項具有突破性的新政策。