劉少奇對改革和完善黨的領導方式和執政方式的探索

［摘要］黨的領導方式和執政方式必須隨著歷史條件的變化和黨的工作重心的轉變而改進，這是劉少奇的一貫思想。上世紀５０年代中期，他開始提出“黨政分工”的觀點，此后他不斷對以黨代政和黨包辦一切的領導方式提出批評，甚至把這種扭曲的領導體制視為“左”傾錯誤產生的條件之一。盡管他的這些探索并未觸動當時的領導方式，但仍對歷史產生了一定影響。

［關鍵詞］劉少奇 黨政分工 領導方式 執政方式

改革和完善黨的領導方式和執政方式是關系到黨的執政地位和國家長治久安的一個重大問題，劉少奇在長期處理大量黨務和政務的活動中，對這個問題進行了深入思考，曾提出了一系列發人深省的思想。考察劉少奇的這一思想，至今仍有著非常現實的意義。

一

上世紀５０年代中期，在黨的工作重心已經由建國初期的社會改革開始轉向經濟建設之際，劉少奇提出“黨政分工”思想，開始了對改革和完善黨的領導方式和執政方式的探索。

中華人民共和國的成立表明中國共產黨已成為領導全國政權的執政黨。當時天下甫定，新生的人民政權面臨著國內外階級斗爭的復雜環境和恢復國民經濟的艱巨任務，而各級政權又處在初創階段，缺乏健全的機構和豐富的經驗，作為執政黨的共產黨為了加強集中統一的領導，對國家政權仍然沿用了戰爭年代的一元化領導體制。

黨的一元化領導，是中共中央在１９４２年針對抗日根據地黨政軍民各組織之間不協調的狀況提出的。當時規定，黨的組織為抗日根據地的最高領導機關，由它領導根據地政府、軍隊和人民團體。這種由共產黨一攬子指揮負責的領導方式，在斗爭任務單一和形式嚴峻的戰爭年代，發揮了很大作用，保證了民主革命的最后勝利。新中國建立以后，這種長期行之有效的一元化領導自然而然地成為新生政權的領導方式，如在中央人民政府內建立黨委會，在政務院、最高人民法院和最高人民檢察署建立黨組，由中共中央政治局直接領導，在政法系統實行黨內審批制度等等，這些措施在建國初期仍然發揮了積極作用。

隨著新生政權的穩定和國民經濟的恢復，到１９５３年，我們提出了過渡時期總路線，開始對工業、農業和資本主義工商業進行社會主義改造，黨的工作重心已經由建國初期的社會改革開始轉向經濟建設，尤其在１９５４年第一屆全國人民代表大會召開和《中華人民共和國憲法》頒布之后，各級政權已開始逐步健全，步入正常軌道。但是，由于我們的領導方式和組織形式沒有隨之改變，仍然不斷強化一元化的領導方式，這就同工作重心的轉移和社會的發展產生了矛盾，產生了以黨代政和權力過分集中的弊端。

由于在領導體制上存在黨組織與政府的關系責任不明、職能模糊，使一些在地方上從事實際工作的領導同志感到無所適從，他們對于在新的形勢下如何建立黨的組織形式和加強對政府工作的領導等重大問題把握不準。１９５５年４月，西南地區、中南地區和華北地區等省市負責同志在向中央匯報工作時，都不約而同提地及這一問題。劉少奇在聽取工作匯報時，對于黨委領導和黨政關系等問題發表了自己的意見，他首先坦承地表示：“關于黨委組織機構和如何領導、如何工作問題，省委、縣委以至中央都還沒有完全解決”，并注意到“關于省委的組織形式和對政府工作的領導問題，各省都提出來了，已經成為一般性的問題”。^{[１]（Ｐ６２３－６２５）}他認為各地之所以在這個問題上出現困惑，造成工作中的矛盾磨擦，以致成為全國普遍存在的問題，是因為我們的領導方式和組織形式沒有隨著全黨工作重心的轉移而改變所造成的：“總的來說，這幾年還是建國之初，黨主要忙于各種改革，精力轉進建設才兩年，對于各種建設事業還不熟悉，如做計劃、工農業生產、統購統銷、合作化等等都不熟悉，但卻強迫我們去做。這就是工作重心變了，過去搞革命，現在搞建設。因之組織形式、工作方式也要隨之改變，但領導人的覺悟程度沒有那么高，沒有自覺地隨著任務的變化而改變組織形式和領導方式，這就發生各種力量與任務不相稱和領導不好的現象。”^{[１]（Ｐ６２６）}

在這里，劉少奇明確提出了一個重要的思想，即黨的領導方式和執政方式必須隨著歷史條件的變化和黨的工作重心的轉變而改進，這其實也是他的一貫主張。早在中共七大上，他在關于修改黨章的報告中就指出：“黨的組織形式與工作方法，是依據黨所處的內外環境和黨的政治任務來決定的，必須具有一定限度的靈活性。如果環境變更，工作條件改變，黨提出了新的政治任務，那么，黨的組織形式與工作方法，也必須有所改變；否則，舊的組織形式與工作方法，就要障礙我們黨的工作內容的發展與政治任務的執行。我們黨之所以是創造性的馬克思主義的政黨，就是我們不僅在思想上、政治上從來不受任何死的公式束縛，而且從來不把黨的組織形式以至任何組織形式，看成是不可改變的死的公式，我們能夠依據中國革命斗爭發展的具體條件和新的政治任務以及我們在組織上積累起來的新的經驗，來經常改進我們的組織形式與工作方法。”^{[２]（Ｐ３１６－３１７）}可見，他始終認為不斷改進黨的領導方式，沖破舊的僵化的組織形式和工作方式的束縛，是保持黨的創造能力和我們的事業不斷發展的重要條件。

正是從這一思想出發，他對那種由黨組織直接指揮號召，由政府各級機關和人民團體共同執行的一元化領導方式，明確地表示了自己的意見：“一攬子的領導方式是不行的，要有分工，要建立各種業務機構”，并當即指示中央書記處會同中央組織部共同研究“省委、省府的分工究竟怎樣才合適”^{[１]（Ｐ６２５－６２６）}的問題。在這里，他實際上已經提出了“黨政分工”的觀點。

他認為黨政分工的原則應該是根據黨組織與政府的不同職能，由政府管具體的業務工作，黨委則主要管政治、思想和組織：“要有管業務的，這主要是政府系統、行政系統去管。另外要有管干部、管思想、管政治的，這由黨委管”^{[１]（Ｐ６２３－６２４）}。

針對各地都出現的黨委工作忙亂，整天管征兵、統購統銷、基本建設等具體業務工作而無暇管黨的問題，劉少奇提出了批評：“現在是不應該管的管了，應該管的沒有管。”^{[１]（Ｐ６２４）}但同時他認識到造成這種狀況的主要原因，是有許多事情政府的業務部門沒有能力搞，只好由黨委親自搞，如統購統銷，商業部門搞不了，只好由省委動手。他認為解決這個問題的辦法是要建立和加強各項負責建設事業的政府業務機構，如果這些機構健全了，象稅收、公糧等部門即可以獨立工作，黨委就可以把這些工作推出去。如此，省委就可以站在監督的地位來指導和幫助政府業務部門的工作，即管理干部、檢查工作和做政治思想工作，而不必直接管他們的業務。他強調：“今后，黨對政府部門的領導方式，原則上將是如此。”^{[１]（Ｐ６２６）}

如果說以上只是劉少奇在日常工作中的談話和指示，那么在中共八大的政治報告中，他又把這些思想列入到黨的正式文件中：“黨應當而且可以在思想上、政治上、方針政策上對于一切工作起領導作用。當然，這不是說，黨應當把一切都包辦起來，對一切都進行干涉。”^{[３]（Ｐ２６４）}

二

但遺憾的是，由于種種原因，劉少奇的黨政分工思想并沒有引起黨內的足夠重視，因此并未能在實際工作中實施下去。相反，黨對政府部門工作的干預日益增多，最后還是形成了以黨代政的領導體制。１９５５年１０月，中共中央批準了中央組織部的工作報告，決定仿照蘇聯共產黨組織機構的模式，在各級黨委建立分口領導政府工作的機構和制度。按照劉少奇原來的構想：“蘇聯的經驗是，政府有一個業務部門，黨委有一個部管這個部門的干部和政治思想工作、檢查工作。它不直接管業務，但也要懂得一些業務，就象軍隊中的政治部一樣。”^{[１]（Ｐ６２４）}但在這種分口領導制度的實施中，黨委工作部門卻往往超出劉少奇的設想，不僅管干部、政治思想和檢查工作，而且不少也直接抓生產抓業務，逐步以黨委取代了政府機構的職能。尤其到１９５８年６月，中共中央又發出《關于成立財經、政法、外事、科學、文教各小組的通知》，規定大針方針在政治局，具體布置在書記處，大政方針和具體布置，都是一元化，黨政不分，政府部門只有具體執行細節政策和工作建議權。這樣，完全混淆了黨與政府的不同職能，把黨政不分視為加強黨的領導，黨的部門全面直接管理政府部門的具體業務和行政工作，嚴重削弱了國家行政機構的職能。與此同時，黨中央和各級黨委又通過司法部門和人民團體中的黨組織，直接發布具體指示和命令，司法機構以至人民團體同各級政府一樣，實際上都成為黨組織系統的執行機構。這樣，又使作為國家最高權力機關的全國人民代表大會在國家政治生活中的作用日趨減弱。這種高度集權的領導體制與當時黨內“左”的指導思想和方針結合在一起，給新中國的政治生活和經濟建設帶來了巨大損失。

盡管如此，劉少奇在主持６０年代初國民經濟調整的工作中，仍然不斷對這種以黨代政的體制提出批評。１９６１年７月他在東北豐林林業局視察工作時，就批評當地的“黨委領導了小事，沒有領導大事，黨委擺脫不了日常事務，盡抓行政工作，就搞亂了，等于沒有黨委領導”^{[４]（Ｐ５３２）}。尤其在１９６２年１月召開的“七千人大會”上，劉少奇在代表中共中央向大會提出的書面報告中，專門批評了以黨代政從而削弱黨的領導的現象：“有些黨委，也產生了包辦代替行政系統的日常工作的缺點。為了應付這些日常工作，黨委就過多地增設書記。黨委包攬的事務越來越多，使行政系統不能發揮應有的作用，同時，也使黨委自己不能集中精力好好地研究黨中央的方針、政策，進行調查研究，總結群眾經驗，加強思想政治工作，加強對各方面工作的督促檢查，把領導工作切實做好。”^{[３]（Ｐ４０８－４０９）}在這次會議上，他不但批評了以黨代政的缺點，而且又強調了黨組織不能代替人民代表大會和群眾組織。他認為我們黨是國家的領導黨，但是，不論何時何地，都不應該用黨的組織代替人民代表大會和群眾組織，使它們徒有其名，而無其實。如果那樣做，就違反了人民民主制度，就會使我們耳目閉塞，脫離群眾。他希望黨內對這個問題的嚴重性給予關注。在下一個月召開的中央工作會議上，他再一次強調：“無論如何不能以黨代替政府……因為黨員總是少數。所以，一定要有人民代表大會，要吸收各方面的意見。人民代表要能夠反映各方面的聲音。現在黨的代表大會代替人民代表大會，黨的委員會代替人民委員會，黨委代替一切，在黨內也代替了黨代表大會，這是個大錯誤。”^{[１]（Ｐ７１６）}在這里，他已經公開指出以黨代政、以黨委代替一切是一個根本性的錯誤。幾個月后，他又率直地指出：“這幾年犯的‘左’的錯誤是在黨委的絕對領導下犯的，這是一條重要的經驗。”^{[４]（Ｐ５５４）}這時，他把一元化領導方式與５０年代末黨內的“左”傾錯誤直接聯系起來，這當然是他經過深入思考后得出的深刻的結論，這也是黨內第一次從領導體制的角度對大躍進等失誤所作的歷史總結。

除此之外，劉少奇還就黨對司法機構的干預提出意見。１９６２年５月，他同中央政法小組的同志談話時，批評有的黨政負責人，隨便批準捕人，根本不要公安局、檢察院這一套，這是一種破壞法制的行為，必須堅決制止。對于法院工作，他則強調：“法院獨立審判是對的，是憲法規定了的，黨委和政府不應該干涉他們判案子。”^{[３]（Ｐ４５２）}他還從司法機關工作程序的角度提出要保持其獨立性。他在此前一個月聽取最高人民法院和公安部負責人的工作匯報時，就已經指出：“檢察院、法院要獨立辦事，黨委不要干涉具體事務，黨委什么都干涉不好。以后下面公檢法向上級寫報告要直接報，不要經黨委批準，經過黨委批準是錯誤的。”^{[４]（Ｐ５５４）}他甚至在同中央政法小組同志談話時提出“不要提政法機關絕對服從各級黨委領導”^{[３]（Ｐ４５２）}。

不幸的是，一元化領導方式一旦成為一種公開的體制，它便沿著巨大的慣性軌道在加速運轉，劉少奇以上所做的種種努力，終究無法阻止這種巨大的歷史慣性。到“文化大革命”時，我國領導體制中的弊端惡性發展，地方各級政權機關被高度一元化領導的“革命委員會”取代，黨政已融為一體，黨組織日益國家化和行政化，成為國家的直接領導者和組織者。作為國家最高權力機關的全國人民代表大會，從１９６５年至１９７５年的十年間竟沒有召開過人大會議，在國家政治生活中已成為劉少奇所說的“徒有其名”，根本無法行使憲法所賦予它的權力和職能。作為國家主席的劉少奇對此已無可奈何，因為他已經成為這場運動的斗爭對象，權力被無端剝奪，并遭到非法批斗，最終含冤死在由這種畸形的領導體制所導演的政治悲劇之中。

三

劉少奇關于改革和完善黨的領導方式和執政方式的思想盡管僅僅停留在論理的層面，對當時的領導體制觸動不大，但仍然產生了一定影響。

“文化大革命”結束后，鄧小平認真總結了歷史上的經驗教訓，認為“文化大革命”的教訓之一，就是我們在領導體制上所實行的黨政不分的領導方式，以及由此造成的高度集權的現象，因此提出了黨政分開的著名論斷，這與劉少奇的黨政分工思想一脈相承，其出發點和思想內容則相同，都是針對一元化領導體制所帶來的黨政不分和以黨代政的現象，強調按照黨的組織形式與國家機構的不同特點，來區分黨的領導職能和國家機構的管理職能，以此來確定它們各自的工作重點和方式，防止黨對國家機關的過多干預。兩人的目的也相同，都是在堅持黨的領導的前提下，通過黨政職能分開，一方面提高國家機關的工作效率，一方面也使黨的領導得到真正加強，從而把我國的政治運行機制納入到正常的現代化軌道之中，以實現國家和社會的長治久安。

十六大報告指出：改革和完善黨的領導方式和執政方式對于推進社會主義民主政治建設，具有全局性作用。黨的領導主要是政治領導、思想領導和組織領導，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導。黨委在同級各種組織中發揮領導核心作用，集中精力抓好大事，支持各方獨立負責、步調一致地開展工作。進一步改革和完善黨的工作機構和工作機制。按照黨總攬全局、協調各方的原則，規范黨委與人大、政府、政協以及人民團體的關系。這些理論上的創新，不僅是鄧小平理論的新的發展，而且當然也包含了劉少奇對這個問題的艱辛探索和偉大貢獻。

注釋：

［１］中共中央文獻研究室．劉少奇論黨的建設［Ｍ］．北京：中央文獻出版社，１９９１．

［２］劉少奇選集（上卷）［Ｍ］．北京：人民出版社，１９８１．

［３］劉少奇選集（下卷）［Ｍ］．北京：人民出版社，１９８５．

［４］劉少奇年譜（下卷）［Ｍ］．北京：中央文獻出版社，１９９６．

責任編輯晏蔚青