試論依法執政

［摘要］依法執政是一個重大的法治創新，也是黨的建設和社會主義政治文明建設的重要任務。加強對依法執政理念的系統研究并提出有益的實施方略具有很強的現實意義。本文介紹了依法執政的內涵，分析了加強黨的依法執政能力建設的重要意義，并對如何貫徹落實黨的依法執政理念進行了初步的探討。

［關鍵詞］依法執政；內涵；意義；貫徹

黨的十六大提出了依法執政這一歷史性課題。依法執政是一個前無古人的重大法治創新。堅持依法執政的要求，深刻地反映了我們黨對馬克思主義政黨執政規律的科學認識，為我們在改革開放和市場經濟條件下進一步加強和鞏固黨的執政地位，提高黨的執政能力和執政水平提供了科學指南。因此，加強依法執政理念的系統研究并提出有益的實施方略具有很強的現實意義。

一、依法執政的內涵

提出依法執政，是對政黨執政規律認識的一次飛躍，是黨的執政理念的又一次歷史性進步。然而，什么是依法執政，有待進一步深入探討。

筆者認為，依法執政就是指在一國，作為承擔國家重大管理職責的執政黨也必須象其他合法成立的社團一樣，遵守該國憲法和法律，依法開展執政行為，違法執政要承擔違憲違法的法律責任和政治責任，而不能憑借執政黨的優勢支配地位恣意妄為。在法治領域，主體、行為和責任是三大核心要素，是任何法學研究和法治實踐都無法回避的基本問題。因此，我們有必要從理論和實踐的視角來厘清依法執政的執政主體、執政行為和執政責任這三大核心要素，從而更好地把握依法執政的內涵。

１．依法執政需要明確執政主體。誰是依法執政的主體？我們認為，依法執政的主體是作為整體的中國共產黨以及黨的中央委員會和地方各級委員會。黨的最高執政權由黨的全國代表大會及由其產生的中央委員會行使，閉會期間由中央政治局和它的常務委員會行使；地方各級黨委在黨中央統一領導下行使所在區域的執政權，以保證黨對地方各級國家政權機關的領導，并明確地方各級黨委的執政責任。由于黨組織是通過黨員的行動來發揮作用的，因此執政黨的領導干部與普通黨員都必須牢固樹立依法執政意識。由于很多情形下起決策、動員、號召作用的是執政黨成員當中的領導干部，故對領導干部尤其是高級領導干部加強依法執政意識培育與能力培養更具現實意義。

２．依法執政需要規范執政行為。當前，依法規范黨的執政行為十分重要和緊迫。首先，要依法規范黨的執政權的行使范圍。黨的執政權主要是指黨對國家和社會的政治領導權、思想領導權和組織領導權^{[１]（Ｐ４２）}。其次，要依法規范黨的執政權的行使方式。黨的執政權作為一種核心的公權力，既要依法保障，也要從實體和程序上依法進行監督和制約。第三，要依法規范黨與國家政權機關之間的關系。既要發揮黨委（黨組）對同級人大、政府、政協等各種組織的領導核心作用，又要支持人大、政府、政協和審判機關、檢察機關依照法律和章程獨立負責、協調一致地開展工作，以從體制、機制及制度上鞏固和加強黨的執政地位和執政權力。

３．依法執政需要落實執政責任。依法執政作為一個重大的法治問題，必須落實執政責任。落實黨的執政責任是個新課題，在責任主體和責任形式方面都顯現出復雜性和特殊性，既涉及各級黨組織，也涉及黨員領導干部；既涉及政治責任和道義責任，也涉及黨紀責任和法律責任。我們既要重視落實地方黨委在貫徹執行黨的路線、方針、政策，遵守憲法和法律，以及重大決策、任用干部、廉政建設等方面的執政責任，更要重視黨的領導干部、特別是高級領導干部和領導班子主要負責人的執政責任?！吨腥A人民共和國公務員法》第一次把黨的工作人員納入了公務員的范圍，這將有利于黨和國家工作人員法律責任的統一，有利于黨的執政責任的落實。我們要以憲法和黨章為根本依據，以貫徹《黨內監督條例》、《紀律處分條例》和《公務員法》為契機和突破口，通過對違法執政行為的追究并使相關責任人承擔黨紀和法律責任，來達到監督執政權力和規范執政行為的目的，這既是執政黨內部的一項重要制度保障，也是依法治國和依法執政的重要法律保障。

此外依法執政在不同層面可做不同理解，從觀念角度講，它是一種政治理念，一種進步、文明的執政理念。我們因而可以說，要提高依法執政意識。從制度層面講，依法執政是一套符合憲政精神的政治與法律制度。依法執政是實現法治的重點環節與根本性制度要求。依法執政必然要求現代的強大政黨是“有限政黨”、“有限政府”，執政黨要為保障公民的基本權利與自由留足空間，不得依憑強力侵害執政相對人的利益。人們逐漸認識到，要真正實現民主、自由、人權、法治和公正，最大的障礙在于能否對強大公權力（主要是執政黨）設立與完善有效的約束、監督與責任的法制規范。

二、依法執政理念的現實意義

不斷提高黨的依法執政的能力和水平，對于貫徹依法治國方略，全面建設小康社會，推進中國特色社會主義事業，具有重要的意義。

（一）依法執政能力建設是落實依法治國方略建設社會主義法治國家的需要。

中國共產黨是執政黨，在國家政權中處于領導地位。但是，在憲法和法律面前，共產黨同其他民主黨派、團體、組織一樣，都必須在憲法和法律范圍內活動。我們黨在國家政權中居于領導地位，黨依法執政的水平直接影響著國家權力能否嚴格依法運作。實行依法治國首先要求黨必須依法執政，只有堅持黨依法執政，才能保證行政機關依法行政，司法機關公正司法。依法執政是新時期我們黨執政方式的法治化。這對于推進社會主義民主政治建設，建設社會主義法治國家具有全局性的重要意義。

１．依法執政是黨進一步解決提高黨的領導水平和執政水平、提高拒腐防變和抵御風險能力這兩大歷史性課題的必然選擇。黨只有自身率先做到在法律范圍內活動，才能有效地約束任何組織、任何團體和任何個人在法律范圍內活動，才能在整個國家形成濃郁的法治氛圍，才能建成社會主義法治國家。

２．依法治國是為了更好地為人民掌好權、用好權，發展社會主義民主。我們黨是中國最廣大人民群眾根本利益的忠實代表，黨的執政基礎是人民群眾。黨的領導核心和執政地位是否牢固，黨政關系是否和諧，工作機制是否合理科學，最根本的是要看我們能否保持黨和人民群眾的密切聯系，能否高效、廉潔地為人民服務，能否始終得到人民的信任和支持。

所以依法執政的能力決定著依法治國的成效，反過來，依法治國的效果又是對依法執政能力的檢驗。因此，依法執政能力建設是落實依法治國方略建設社會主義法治國家的迫切需要。

（二）依法執政能力建設是新時期轉變黨的執政方式鞏固黨的執政地位的需要。

縱觀世界，各國執政黨執政主要有三種方式：一是依法通過國家政權機關實施對政治生活的領導，即體內運行；二是執政黨居于國家執政機關之上，直接對國家政權發號施令，即居高臨下；三是執政黨不通過國家政權，直接行使本應由國家政權機關行使的職能，即簡單取代。第一種執政方式最符合民主政治的原則。

我國在政治體制設計上采取的是第一種方式，即中國共產黨是通過對國家政權的領導來執政。但由于種種原因我國實際的執政方式偏向于第二種。從歷史發展的角度看，這種領導方式、執政方式有其合理性。尤其是在黨剛剛執政，內有困難外有封鎖的情況下，對于提高黨對社會的整體動員能力，集中社會力量組織重大建設項目和重大經濟活動，進行國防建設，防止重大災害等發揮了重要作用，對社會主義經濟、政治制度在中國的確立是極為重要的。但是隨著歷史和現實條件的變化，這種建立在計劃經濟體制和民主化、法治化水平較低的基礎上的領導方式和執政方式的弊端也日益顯露出來。一些地方黨委包攬過多，權力過分集中；一些地方黨委用傳統的政治動員方式，指揮人大、政府和政協的工作，不少地方黨委直接做了許多政府職責范圍內的事情，把政府變成黨委的而非人大的執行機構；一些地方事無巨細都由黨委出面，包辦代替同級其他各種組織的事務，不少地方黨政關系缺乏制度化、規范化，工作中主觀隨意性大，難免在工作中互相扯皮，影響工作效率。這種領導方式和執政方式使政黨、國家、社會幾乎是三位一體，而黨又處于各種權力的核心，是惟一的決策者和執行者。一旦黨的決策出現重大失誤，往往會使國家、社會處于被動地位，成為矛盾的集中點和風險的承擔者。同時這種領導方式和執政方式一定程度上也不利于黨組織接受各方面的監督。由于黨政不分、以黨代政，不僅使政權機關很難行使自己的職權，影響政府工作效率，還會造成“黨不管黨”，削弱黨的戰斗力，影響黨的領導的整體效能。

我們黨正是看到以往執政過程中存在的弊端，黨的十一屆三中全會以后提出了“改善黨的領導”的問題，并就如何改進黨的領導方式和執政方式進行了積極的探索。經過多年的初步探索，我們黨的領導方式和執政方式有了較大的改進。目前，從整體看，黨的領導方式、執政方式處于轉型期。改進黨的執政方式的總目標應該是實現黨從第二種執政方式向第一種執政方式的轉變。依法執政作為民主政治的題中應有之義，是新時期黨的領導方式和執政方式的重要轉變。同時我們也應當看到，依法執政不僅意味著黨的領導方式和執政方式的改進和調整，而且還意味著社會主義政黨的執政地位的不斷鞏固。對于這一點，必須提到足夠的高度，充分加以認識和理解。

（三）依法執政能力建設是堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一的需要。

不斷提高依法執政的能力，是堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國相統一的必然要求。堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，是發展中國特色社會主義民主政治的根本，也是我們黨依法執政的顯著特點。黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質要求，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。只有從理論和實踐的結合上把握和處理好三者的關系，才能大大提高黨依法執政的能力。我國的憲法和法律是黨的主張和人民意志相統一的體現，依法執政是實現黨的領導的基本方式。全面貫徹依法治國方略，依法執政既是重要環節，又是必要條件。一個國家，執政黨能否依法執政，直接影響著國家機構能否依法運轉，從而決定著能否真正實行依法治國^{[２]（Ｐ３２）}。只有通過依法執政，才能切實保障把黨的領導、人民當家作主和依法治國真正統一起來。

三、貫徹黨的依法執政理念的基本思路

如何使黨做到依法執政，筆者以為至少應當做好以下幾個方面：

１．要在憲法和其它法律允許的范圍內活動，黨的組織和各級領導人都不能謀求超越法律之上的特權。憲法是國家的根本大法，其它法律也是全社會不分政治派別、不論政治信仰、不分社會階層和民族，都要毫無例外的一律遵循。黨領導人民制定了法律，黨就要模范地遵守法律。黨制定的路線、方針、政策，都不應違背法律和與法律相抵觸。黨的各級組織和干部，都應成為遵守法律的模范，要嚴格按照新黨章作出的“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”的要求，恪守“以法律為準繩”和“法律面前人人平等”原則，摒棄特權思想，尤其要反對和杜絕領導干部的以言代法，把個人的意愿凌駕于法律權威之上，真正實現從“人治”到“法治”的觀念轉變。

２．黨內生活要進一步民主化、制度化、程序化，嚴格按黨章辦事，以黨內的民主化推動社會民主政治建設的進程。黨內決策要嚴格堅持民主集中制原則，反對把個人意志強加在集體意志之上，切實實行少數服從多數、下級服從上級、局部服從全局、全黨服從中央的原則。要樹立黨章和黨內各項規章制度的權威。黨的各級組織應按規定的時間換屆，一般情況下不能隨意提前或推遲。黨組織的負責人應嚴格依照黨章規定選舉產生，并不斷擴大差額選舉的范圍和層次。要杜絕那種還沒開代表大會就已決定了人選，使選舉成為徒具民主虛名的形式。“文革”動亂中，用所謂的“中央文革碰頭會”取代中央政治局；把個人“欽定”的接班人，用法規的形式在黨章中加以確認，都是對黨的民主集中制的肆意破壞。這樣的歷史教訓永遠不能忘記。黨的領導人的新老交替，要制度化、程序化、法制化，鄧小平同志、江澤民同志主動辭去中央軍委主席職務，就是可貴的范例?？梢钥隙ǖ氖?，黨內生活的民主化、制度化、程序化，是黨在國家和社會事務中依法執政的基礎和前提。

３．要依法實施對國家機關和社會團體、群眾組織的領導。黨是領導一切的，但這種領導主要是政治路線和思想路線的領導，而不是包攬和替代。政府、人大、政協及其它社團，都是依法組建的，黨要尊重和保障他們行使法律賦予的職責，而不是干預其具體事務。黨政分開的原則應繼續堅持，這是黨依法執政的重要內容，也是提高執政能力和執政水平的重要表現?！?/p>

注釋：

［１］馬寶成．憲政制度與現代政治合法性［Ｊ］．文史哲，２００２，（３）．

［２］周旺生．論權力資源的法律調控的動因［Ｊ］．現代法學，２００４，４．

責任編輯鐘海連