轉變職能：要變“養人”為“養事”

農業稅免除后，鄉鎮財政收入銳減，鄉鎮龐大的機構和財政供養人員依然存在，但鄉鎮政府原有的職能已發生了新的變化。如果鄉鎮機構工作機制不改革、不創新，即使免除農業稅，恐怕也難以避免一些地方通過其他途徑間接向農民收錢問題的發生。因此，通過縣鄉聯動，在工作機制上從合理設計鄉鎮政府職能、嚴格控制人員編制、加大鄉鎮合并力度、妥善安排分流人員等方面理順、搞活，并努力探索和創新鄉鎮工作機制，應該是免征農業稅后農村稅費改革工作的后續環節和鞏固改革成果的重要保障。

■合理設計鄉鎮政府職能

免征農業稅之后，鄉鎮政府的職能已隨新形勢要求發生了轉變。為此，鄉鎮政府的黨政機構和事業崗位都要重新設置。因考慮到人員分流和改革成本問題，所以此次改革要著力解決鄉鎮機構臃腫和行政效率問題。當前，應以減輕農民負擔、減少財政支出、提高黨的執政能力、提高政府工作效率、發展農村生產力、發展農村社會事業的“兩減”、“兩提高”、“兩發展”為目標，積極推進鄉鎮綜合配套改革。要按照切實轉變職能，努力建設服務型政府和法治型政府的要求，對鄉鎮內設機構實行綜合設置，從根本上促進鄉鎮政府職能由“官本位”向“民本位”的轉化，使鄉鎮政府真正轉變為優質公共產品的提供者、良好經濟社會環境的創造者、廣大農民群眾的權益維護者。

鄉鎮機構改革的重點是：一方面要推進鄉鎮黨政機關改革，嚴格控制鄉鎮領導職數，從緊從簡設置鄉鎮工作機構，從嚴核定和控制鄉鎮機構編制和財政供養人員數量；另一方面要推進鄉鎮直屬事業單位改革，努力探索興辦農村公益事業的新機制新途徑。一是轉變鄉鎮職能。要按照“經濟調節、市場監管、公共服務、社會管理”的要求，合理界定鄉鎮政府在市場經濟活動中的職能范圍，充分發揮鄉鎮政府在市場培育職能、基礎設施建設職能、科技服務職能、引導發展生產職能、公共事業管理職能等方面的重要作用，推進鄉鎮政府由行政管理型政府向綜合服務型政府的轉變，從壓力型政府向自主型政府轉變。二是努力推進黨政機關改革。要圍繞服務與管理兩大職能穩步推進鄉鎮機構的改革，科學設置鄉鎮機構，整合現有干部資源，嚴格控制領導職數。政府部門設置宜粗不宜細，不能搞上下對口，不搞一事一職。其機構設置和人員配置應根據當地經濟發展水平、人口和面積等實際情況分類界定。三是推進鄉鎮事業單位改革。這是鄉鎮綜合配套改革的重點，也是改革的難點。鄉鎮事業單位應從行政依附向社會自主轉變，改變事業單位行政化的傾向。對事業單位的改革不能搞一刀切，不能規定統一的時間進度，也不能要求達到一定的比例。要在合理區分公益性和經營性職能的基礎上分類管理，有機整合事業站所。強化公益性事業單位的公共服務功能，保證其財政供養經費。對于經營性事業單位，要強化其自我發展能力，促其逐步走向市場。對事業單位人員可實行合同聘用制。

■嚴格控制人員編制

由于歷史的原因，傳統的社會管理模式造成了政府與社會之間關系的嚴重失調發展。據統計，目前地方縣以上各級黨政機關超編60萬人，地方鄉鎮機關超編200多萬人，各級政府成倍超設機構，因此鄉鎮機構改革要根據鄉鎮人口規模、經濟總量、人均財力等經濟指標，重新確定鄉鎮行政和事業編制的規模。包括自收自支事業編制在內，以不超過50人為宜。事實上，由于歷史傳承的原因，各鄉鎮普遍存在人員嚴重超編的現象，這么多的工作人員人浮于事，人多生亂，并且單就人員工資來講，無論在編還是不在編，政府都要支付工資，上面的轉移支付大量用于此處，為百姓興辦公益事業就顯得無能為力了。鄉鎮政府這種“養人”而不為群眾“辦事”，有違其存在的必要性。所以，鄉鎮機構改革必須根據實際工作的需要，根據職能設置崗位，根據崗位工作核定需求編制，然后，定編定崗，公開競爭，優者上，平者讓，庸者下，擇優錄用，動態管理。

■加大鄉鎮合并力度

農村稅費改革前，各地政府對鄉鎮的設立標準及其管理職能并未制定出科學的規則。不管鄉鎮政府規模的大小，都曾為一方百姓辦過不少事情，提供過不少服務，但隨著農村稅費改革的進展，鄉鎮究竟能為百姓辦多少事，到底該在多大范圍內為轄區內群眾提供什么質量的服務，已經成為新形勢下的必答題。農村有句俗話，叫麻雀雖小，五臟俱全。不管一個鄉鎮管理范圍有多小，轄區人口有多少，作為一級建制單位，鄉鎮對應上級的機構卻不能少。機構不能少，人員就不能少，一個鄉鎮工作人員再少也會有幾十號人在支撐著日常的工作。而在人際關系學非常時髦的農村官場，鄉鎮領導一句話就可以進去好多臨時工。鄉鎮工作人員增多后，為安排這些人員所設置的臨時性機構也多了起來，經濟辦、綜治辦、打假辦、交管辦等這些機構的人員多為村干部子弟所設，好進不好出，他們并不依靠每月百十元的工資，他們所要的是在鄉鎮政府當干部的名聲。且不說這些人員文化素質和工作能力有多大，單就他們的工資支付來講，即使工資再低，人多了就是一筆不小的數目。鄉鎮政府一旦顧及不上他們，這些人就會采取非法手段去勒索百姓，成為群眾見了怕、走了罵的害人蟲。為此，鄉鎮政府對這些不在編制的臨時招募人員必須無條件消除。在進入無稅農業時代后，農民群眾已不需要那么多的鄉官去管理他們的生產和生活，鄉鎮應大規模地合并，而且合并得越少越好。從另一個角度講，農民群眾不需要也養不起這么多的干部。所以說，鄉鎮必須合并，人員必須大幅度精減，合鄉并鎮、裁減人員已不是愿不愿搞的問題，而是必須搞、馬上搞。

■妥善安排分流人員

在全國到處都在構建和諧社會的新形勢下，鄉鎮機構改革仍要堅持以人為本的思想原則，既要通過改革實現精兵減政、裁減冗員的目標，又要充分尊重每個人的工作權和生存權。不能簡單地處置那些超職數、超編制配備的干部職工，更不能簡單把他們推向社會。目前，鄉鎮機構改革人員分流關鍵難在社會保障制度不夠完善上。這個問題不解決，機構改革就很難順利推進，而且隨著時間推移，解決的難度和成本還會越來越大。因此，必須盡快建立、健全干部職工社會保障制度，出臺相應完善的配套政策，以便對分流人員進行妥善安置，維持社會大局穩定。在目前情況下，對鄉鎮機構改革過程中分流下崗人員的安置，應把握好兩個方向：一是對那些工作能力強、文化素質高、有一定致富本領的人員，鄉鎮政府應扶持其承包林場、洼地、水塘，發展養殖、種植項目；二是對那些適應市場經濟能力差，不能獨立致富只會按部就班干活的下崗人員，鄉鎮政府應努力推介他們進地方民營、私營企業工作。對于實在無法安置的，鄉鎮政府還應將其納入鄉村公路養護隊和農村環境保潔公司之類的專業服務機構，靠力氣維持生存。鄉鎮政府每年將該項開支列入鄉村財政預算，從上級轉移支付中列支。這樣，既妥善安置了分流人員，變“養人”為“養事”，又美化、凈化了農村人居環境。農村環境綠化保潔是我國農村社會文明進步需要努力的一個方向。（作者單位： 鄭州大學公共管理學院）