書記與縣長緣何不一樣

山西翼城縣原縣委書記武保安主政8個月，大肆賣官索賄：29次非法收受賄賂88.8萬元人民幣，案發(fā)后被扣押凍結(jié)的財產(chǎn)共計人民幣781萬余元、美元89591元。在接受審訊的過程中，武保安及其妻子王臨風感嘆道：“當書記與當縣長就是不一樣。”一些貪官書記在賣官買官時，動輒成千上百萬的貪污，數(shù)額之大令人瞠目，損失已經(jīng)造成，“亡羊”后應(yīng)如何“補牢”，值得深思。

“一把手”是書記掛帥年代的遺風余韻

“一把手”是“第一責任人”的俗稱，曾在“文革”期間用得比較多，1984年的《人民日報》曾發(fā)表了一篇署名文章，建議不要再用“一把手”等稱呼，稱“這個稱呼泛濫在十年內(nèi)亂時期，是幫派狂熱、山頭林立、極左思潮高漲情況下的產(chǎn)物”；稱“在實行機構(gòu)改革，黨政分工，各種職稱已很明確的四化建設(shè)新時期，還這樣稱呼各級黨政領(lǐng)導(dǎo)，顯然是極不嚴肅的”。

近些年，一把手的稱呼越來越頻繁，有黨委一把手，有政府一把手，有企業(yè)一把手。這些一把手、二把手、三把手，可以說是“文革”之前第一書記、第二書記、第三書記的現(xiàn)代版，是書記掛帥年代的遺風余韻。鄧小平同志在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中曾說過“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，不適當?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個人領(lǐng)導(dǎo)。”久而久之，一把手現(xiàn)象成為一個官場潛規(guī)則，一種非正式權(quán)力體制。在這種權(quán)力體制中，一把手對某些重大事項擁有實際上的最高最后決定之權(quán)，這種規(guī)則雖然沒有明確寫進黨內(nèi)法規(guī)，但許多黨員都認可，遵循這種游戲規(guī)則。

失控的“一把手”權(quán)力

英國歷史學家阿克頓勛爵告訴人們：權(quán)力容易使人腐化，絕對的權(quán)力絕對使人腐化。為了防止濫用權(quán)力，孟德斯鳩開出的藥方是“以權(quán)力制約權(quán)力”，西方人對權(quán)力的防范源自于對權(quán)力的高度不信任，正如美國政治家托馬斯·杰弗遜所說，自由政府是建立在猜疑之上而不是建立在信任之上。是猜疑而不是信賴要求有限制權(quán)力的憲法，以約束那些我們不得不托以權(quán)力的人。因此西方國家在進行權(quán)力配置時，設(shè)計了嚴格的程序、相互制約鉗制的權(quán)力框架。美國的立法、行政、司法三權(quán)分立與制衡，就成為美國政治家進行反腐制度設(shè)計的必然選擇。總之，西方國家的政治是一個競爭性政治生態(tài)，是權(quán)力多元化社會必然提出的政治要求。

中國的國情與此不同，自然無法照搬西方的權(quán)力體制和政治架構(gòu)。當我們在進行權(quán)力配置和制度設(shè)計時，很長一段時間過多地從好人假設(shè)出發(fā)，比如大公無私，毫不利己、專門利人，性善論在中國傳統(tǒng)思想文化中有很濃厚的根基，因此在黨的十六大文件之前，權(quán)力要接受“監(jiān)督”，但很少提“制約”。黨的十六大明確提出要“加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督”，這個時候，制約才正式寫入黨的政治報告。從監(jiān)控的力度來看，制約要遠遠大于監(jiān)督。

據(jù)2003年全國處分黨政機關(guān)縣處級以上干部情況統(tǒng)計，共有2529人，其中一把手有1090人，占43%。一把手為什么成為權(quán)力腐敗的高發(fā)區(qū)和重點區(qū)？主要是因為權(quán)力監(jiān)督體制存在若干缺陷。有的同志“上級監(jiān)督—太遠，同級監(jiān)督—太軟，下級監(jiān)督—太難”，在這種遠、軟、難的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)之下，一些有貪心的一把手在權(quán)力運作中可謂呼風喚雨、游刃有余。當年，山東省泰安市原市委書記胡建學就這樣說過：官做到我這一級，就沒有什么監(jiān)督的了。江西的胡長清曾經(jīng)打過一個比喻，組織的管理和監(jiān)督對他而言，如同是“牛欄關(guān)貓，進出自由”。關(guān)牛的地方，欄桿空隙那么大，一只貓在里面，怎么能不“進出自由”？幾年前，廣西玉林市原市委書記李乘龍由于受賄數(shù)額巨大而被判處死刑。在臨刑前，他說：“我當上第一把手后，就幾乎無所約束了，什么事都由我來拍板。其實這倒害了我，希望我們黨今后在這方面總結(jié)出一條經(jīng)驗。”

書記與縣長到底不一樣在哪里

再回到武保安之妻“當書記與當縣長就是不一樣”的感嘆。副職與正職、縣長與書記，權(quán)力不同，其背后是權(quán)力體制發(fā)揮著作用。書記與縣長權(quán)力最大的不同是書記享有人事權(quán)，根據(jù)黨管干部原則，黨組織管理著政府及其他社會組織的干部任用權(quán)。因此許多書記“犯事兒”就是犯在買官賣官上。有人問縣長不是黨委副書記嗎？在人事權(quán)應(yīng)該有說話權(quán)呀？是的，縣長有發(fā)言權(quán)，但最后拍板權(quán)在書記。一個人的實際權(quán)力與官職有關(guān)，但關(guān)系更密切的是他在黨內(nèi)的政治排名。縣長是副書記，只是黨內(nèi)的二把手。

問題就出在這種權(quán)力潛規(guī)則上。我們知道，黨委內(nèi)部應(yīng)該實行委員會制，即書記、副書記、委員，地位平等。但我們賦予書記過多的責任，現(xiàn)在很難統(tǒng)計書記的身上有多少個“一票否決”項目，動不動就讓書記負責，書記掛帥，書記是負責人，一切工作責任最終均由一把手承擔，俗稱“兜底”。時間一長，書記身上的責任擔子就非常重了。責任一重，書記本人必然要權(quán)力，書記就成為黨委會內(nèi)部一個特殊職位，與副書記、委員不同。這種現(xiàn)象時間一長，就形成了一種體制性的問題。

換句說話，黨內(nèi)一把手正是由于有了特殊的責任和權(quán)力，因此少數(shù)一把手在運作權(quán)力的時候，自然而然地按照行政機關(guān)一長制規(guī)則“出牌”。黨委的委員會制和行政機關(guān)的一長制（即行政首長負責制）是兩種完全不同的權(quán)力體制，從權(quán)力結(jié)構(gòu)來說，黨委的委員會制則是一種扁平化結(jié)構(gòu)，是一種扁平式的權(quán)力框架：一長制是一種層級結(jié)構(gòu)，是一種金字塔式的權(quán)力框架。在決策時，黨委的委員會應(yīng)實行集體決策，一人一票，票值相等，以票多者決策，出事由集體承擔；而行政機關(guān)的行政首長決策時，不以人數(shù)的多寡作為決策的依據(jù)，而是以個人判斷為決策依據(jù)，出了事情由行政首長負責。黨內(nèi)書記一把手由于承擔著“總負責”、“直接責任人”等角色，責任重大，久而久之，也按照行政機關(guān)一長制的規(guī)則行事。當然，黨委會決策的程序還是要走的，當副書記和常委不同意書記個人觀點的時候，書記不會貿(mào)然去提交到常委會或全委會進行表決，而是個人醞釀，個別談話，直到協(xié)商到與書記意見一致為止。

制約“一把手說了算”

原本的委員會制演變?yōu)閷嶋H的一長制，是黨內(nèi)一把手體制的總病根。這種體制在所謂“一把手工程”、“一把手抓”、“抓一把手”等口號和措施中不斷得到強化，從而將黨的集體領(lǐng)導(dǎo)、集體決策演變?yōu)閭€人領(lǐng)導(dǎo)、個人決策，造成所謂“一把手說了算”的個人專斷、個人決策的不利于黨內(nèi)民主發(fā)展的局面。推進黨內(nèi)民主就是要使黨內(nèi)政治生活實行嚴格的委員會制、集體領(lǐng)導(dǎo)體制。為此，在權(quán)力資源的合理布局中，要采取措施分散、弱化一把手的實際權(quán)力，使一把手權(quán)力受到有效的監(jiān)督和制約。在進行制度設(shè)計時，從人無完人這個邏輯出發(fā)，布上嚴密的監(jiān)督之網(wǎng)，使之不敢貪，不能貪，貪后丟官坐牢、傾家蕩產(chǎn)，甚至家破人亡，讓這些精于算計的官員在權(quán)衡得失中收斂自己的貪占念頭。