中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題研究

摘 要：一國(guó)政府所面臨的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)包括直接風(fēng)險(xiǎn)和間接風(fēng)險(xiǎn)兩大類。前者是由信用約束帶來的直接顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；后者是由道德約束帶來的隱性及或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。本文依據(jù)Hanapolackova的債務(wù)分類理論，歸納出中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)來源矩陣，并對(duì)地方政府負(fù)債及風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行實(shí)證分析，提出防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)方法和制度安排。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；風(fēng)險(xiǎn)來源矩陣；技術(shù)監(jiān)控；制度安排

中圖分類號(hào)：F810

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-176X(2006)104)061-06

我國(guó)地方政府債務(wù)問題已經(jīng)引起了國(guó)內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注。盡管中國(guó)現(xiàn)行的《預(yù)算法》等有關(guān)法律中，嚴(yán)格禁止地方財(cái)政出現(xiàn)赤字和地方政府舉債，但事實(shí)上，我國(guó)各級(jí)地方政府大都在不同程度上舉債度日或負(fù)債運(yùn)行，這些債務(wù)大多處于隱性狀態(tài)。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)部的“中國(guó)地方債務(wù)研究報(bào)告”認(rèn)為，中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為威脅中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全的頭號(hào)殺手。因此，從多視角考察地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，有針對(duì)性地做出相應(yīng)的制度安排和技術(shù)監(jiān)測(cè)，對(duì)防范和化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、保持地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、中國(guó)地方政府債務(wù)：風(fēng)險(xiǎn)來源矩陣

20世紀(jì)90年代末，世界銀行高級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Hanapolackova提出的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣把政府債務(wù)分為兩大類：一是政府直接債務(wù)；二是政府或有債務(wù)。前者是指政府在任何條件下都無法回避的責(zé)任和應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)；后者是指在特定條件下政府必須承擔(dān)和履行的責(zé)任及義務(wù)。這些責(zé)任和義務(wù)全部?jī)?nèi)含于政府職能之中，只不過在表現(xiàn)形式上有的是顯性的，有法律的明確規(guī)定、政府的公開承諾或政府的特定政策；而有的是隱性的，也就是說，雖然法律沒有做出明確的規(guī)定，但在政府職能中隱含著應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的“道義”責(zé)任，或者出于現(xiàn)實(shí)的政治壓力而不得不去清償(全部或部分)已經(jīng)發(fā)生的債務(wù)。這樣，從不同的角度，政府債務(wù)可以分為四項(xiàng)：顯性的直接債務(wù)、隱性的直接債務(wù)、顯性的或有債務(wù)、隱性的或有債務(wù)。前面兩項(xiàng)是指已經(jīng)成為政府財(cái)政事實(shí)上的債務(wù)事項(xiàng)，不論是法律上明確的，還是沒有明確的，政府財(cái)政都必須承擔(dān)其責(zé)任。后面兩項(xiàng)是指?jìng)鶆?wù)事項(xiàng)已經(jīng)產(chǎn)生，盡管具體數(shù)量還不能確定，但將來可能成為政府的債務(wù)事項(xiàng)。

上述債務(wù)分類更新了我們對(duì)政府債務(wù)的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，擴(kuò)大了對(duì)公共債務(wù)的觀察視野，運(yùn)用這一方法能夠更真實(shí)地全面反映政府的債務(wù)狀況。

我們參考Hanapolackova的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣，結(jié)合國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)我國(guó)部分省市的調(diào)查結(jié)果及各省統(tǒng)計(jì)資料所顯示的內(nèi)容，可概略地歸納出地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)來源矩陣(如表1所示)。

為了簡(jiǎn)化分析，我們根據(jù)財(cái)政承擔(dān)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任和性質(zhì)，將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)劃分為兩大類：一類是直接的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，即由地方財(cái)政直接承擔(dān)的債務(wù)，相當(dāng)于世界銀行專家講的直接顯性債務(wù)，一般是通過財(cái)政預(yù)算安排并經(jīng)過一定法定程序批準(zhǔn)的債務(wù)，這些債務(wù)是可預(yù)見和可計(jì)算的；另一類是間接的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，即由地方財(cái)政間接承擔(dān)的其他領(lǐng)域的債務(wù)，相當(dāng)于世界銀行專家講的直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)和或有隱性債務(wù)，一般在財(cái)政預(yù)算以外可能由財(cái)政承擔(dān)的債務(wù)，至于承擔(dān)多少，是事先無法知道的。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)考察

由于資料缺乏，目前還無法得出全國(guó)各級(jí)地方政府負(fù)債的完整統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。但我們可以通過整理國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)一些省市的調(diào)查資料和官方公開報(bào)道的數(shù)據(jù)，從多個(gè)視角對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行大致的分析。

(一)地方政府債務(wù)的總量風(fēng)險(xiǎn)

1．?dāng)?shù)額巨大。盡管各級(jí)地方政府極力回避舉債的數(shù)額，但據(jù)國(guó)研中心粗略統(tǒng)計(jì)，截止到2003年底，全國(guó)地方政府債務(wù)至少在1萬億元以上，絕大多數(shù)都屬于或有債務(wù)。如北京市同期地方政府顯性或有債務(wù)為100多億元，占當(dāng)年地方財(cái)政收入的40％以上。在福建、山東、吉林等省的部分地區(qū)，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政或有債務(wù)的規(guī)模超過其當(dāng)年地方財(cái)政可用財(cái)力的幾倍甚至十幾倍。2002年，國(guó)家審計(jì)署組織對(duì)中西部10個(gè)省、市的49個(gè)縣(市)財(cái)政收支情況進(jìn)行的審計(jì)，發(fā)現(xiàn)49個(gè)縣(市)截至2001年底，累計(jì)債務(wù)達(dá)到163億元，相當(dāng)于當(dāng)年可用財(cái)力的2．1倍，到2004年全國(guó)縣鄉(xiāng)級(jí)政府債務(wù)據(jù)估算增加到5000億元之上，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)占到一半左右。

2．項(xiàng)目眾多。目前，地方政府有據(jù)可查的債務(wù)項(xiàng)目就有10多項(xiàng)，主要包括地方使用的外國(guó)政府貸款、國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金、地方政府擔(dān)保、核實(shí)的糧食企業(yè)虧損掛賬、公益性國(guó)有企業(yè)的救助、政府性基金收支缺口、地方金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)、一般競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)虧損的債務(wù)最后清償、對(duì)非公共部門債務(wù)的清償、下級(jí)政府的財(cái)政收支缺口和債務(wù)、拖欠中小學(xué)職工工資、拖欠企業(yè)工程建設(shè)項(xiàng)目施工款等。其中既有顯性的也有隱性的，有些是由政府直接經(jīng)濟(jì)行為引起的，有些是由其他市場(chǎng)主體行為轉(zhuǎn)化而來的。

3．涉及面廣。地方政府債務(wù)不僅存在于不同級(jí)的政府之間、不同地區(qū)之間，省、市、縣、鄉(xiāng)、村都存在，而且項(xiàng)目用途分布也極為分散。有的是政府擔(dān)保、政府承諾，有的用于糧食保護(hù)、最低養(yǎng)老金支付，有的用于投資和福利，還有的用于扶持和救助。從涉及的行為主體看，既包括政府和政府部門，也包括地方金融機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位、職工個(gè)人和農(nóng)民。

(二)地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)

1．不同政府級(jí)次的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。從規(guī)模上看，不同級(jí)次政府債務(wù)的規(guī)模差別較大，省(直轄市)級(jí)政府債務(wù)的規(guī)模并不是很大，政府債務(wù)主要是集中在縣鄉(xiāng)級(jí)。據(jù)有關(guān)資料顯示，我國(guó)60％---80％的縣、鄉(xiāng)、村負(fù)債運(yùn)行，鄉(xiāng)村兩級(jí)凈負(fù)債3 259億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)負(fù)債298萬元，每個(gè)村負(fù)債20萬元，僅財(cái)政部認(rèn)可的縣鄉(xiāng)顯性債務(wù)就達(dá)4000億元。

從內(nèi)容上看，不同級(jí)次的政府其債務(wù)也有較大差異，省(包括直轄市)級(jí)的債務(wù)主要是主權(quán)外債，本級(jí)政府貸款擔(dān)保、社會(huì)保證基金缺口等；市級(jí)財(cái)政的債務(wù)主要是城市商業(yè)銀行及信托投資公司的不良資產(chǎn)、本級(jí)政府貸款擔(dān)保、國(guó)債轉(zhuǎn)貸等；縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政主要是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)(兩會(huì)一社)的集資、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的各種債務(wù)、農(nóng)村各種非法集資及政府各種貸款擔(dān)保。并且越到基層，引發(fā)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)越突出，債務(wù)規(guī)模大大超過了當(dāng)?shù)卣?cái)力的承受能力。

2．不同地區(qū)政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場(chǎng)化程度的影響，不同地區(qū)之間政府債務(wù)的構(gòu)成存在較大差異。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政府財(cái)力較為充裕的地區(qū)，政府債務(wù)規(guī)模較小；而經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱、政府財(cái)力拮據(jù)的地區(qū)，政府債務(wù)的規(guī)模普遍較大。另外，經(jīng)濟(jì)開放度較高、市場(chǎng)化發(fā)展較快、國(guó)企改革任務(wù)較重的地區(qū)，其政府擔(dān)保、政府承諾、社保缺口、地方金融不良資產(chǎn)等形成的或有債務(wù)所占比重較大；而經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后、市場(chǎng)化程度較低的地區(qū)，其農(nóng)村“兩會(huì)一社”不良債務(wù)、糧食企業(yè)虧損掛賬、社會(huì)保障基金缺口等構(gòu)成了政府債務(wù)的主要部分。總之，從全國(guó)看，我國(guó)東、中、西部不同地區(qū)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度不同，中西部地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)明顯大于東部地區(qū)。

3．不同項(xiàng)目之間的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。近年來各地由于想方設(shè)法加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、支持國(guó)有企業(yè)改革等方面的投資迅速增加，地方政府在這些領(lǐng)域的貸款擔(dān)保所引起的或有債務(wù)增速較快。此外，隨著社會(huì)保障制度的改革，社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的籌資模式的推行，產(chǎn)生大量轉(zhuǎn)制成本和政府隱性債務(wù)，據(jù)2005年初勞動(dòng)和社會(huì)保障部測(cè)算，目前我國(guó)養(yǎng)老金缺口達(dá)25000億元。再加上企業(yè)普遍欠繳問題的出現(xiàn)，使各地的社會(huì)保障基金特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付缺口普遍較大，個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行，全國(guó)已透支2000多億。此外，糧食流通體制改革不當(dāng)而造成的糧食補(bǔ)貼掛賬在產(chǎn)糧大省表現(xiàn)突出，問題較為嚴(yán)重。如四川省糧食企業(yè)虧損掛賬，截止到2004年底已達(dá)200多億元。吉林省的糧食企業(yè)虧損掛賬更加嚴(yán)重，糧食掛賬占全部顯性或有債務(wù)的80％以上。

(三)地方政府債務(wù)的效率風(fēng)險(xiǎn)

地方政府債務(wù)的效率風(fēng)險(xiǎn)一方面是指由于債務(wù)資金的使用效率不高，可能使償債資金不能從債務(wù)資金的投資項(xiàng)目中補(bǔ)償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)；另一方面是指由于債務(wù)資金的管理效率不高，即由于債務(wù)資金的管理水平不佳可能造成的不利于債務(wù)資金有效使用的風(fēng)險(xiǎn)。從目前地方政府債務(wù)資金的使用來看效益普遍不佳。一方面對(duì)于投向地方交通、能源、農(nóng)業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)的項(xiàng)目來說，這類項(xiàng)目從長(zhǎng)期來看，可以改善當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，具有顯著的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。但從短期來看，投資回報(bào)普遍不高，加之經(jīng)營(yíng)管理等方面的因素，往往依靠項(xiàng)目自身難以形成償債能力，隨著貸款償還期限的臨近，地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)日益加重。另一方面在地方政府的債務(wù)融資中，還有相當(dāng)一部分資金用于一些競(jìng)爭(zhēng)性的加工項(xiàng)目，這類項(xiàng)目由于受到項(xiàng)目的投資評(píng)估、經(jīng)營(yíng)管理以及所面臨的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等因素的影響，項(xiàng)目的效益存在更大的不確定性。從目前地方政府債務(wù)的管理來看，手段落后，規(guī)章不全，數(shù)據(jù)殘缺。到目前為止，我國(guó)還沒有一個(gè)地方政府部門能夠說清楚本級(jí)政府到底有多少債務(wù)，構(gòu)成如何，更談不上債務(wù)的有效管理了。

三、構(gòu)建地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)監(jiān)控體系

(一)健全政府債務(wù)的統(tǒng)計(jì)體系

目前，地方政府債務(wù)的有關(guān)資料數(shù)據(jù)分散于不同部門以及同一部門的不同處室中，沒有一個(gè)口徑統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)反映體系，難以有效地掌握政府債務(wù)的總體情況。為了加強(qiáng)政府對(duì)債務(wù)的管理，建立一個(gè)統(tǒng)一的、具有可操作性的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)反映體系是一項(xiàng)相當(dāng)重要的基礎(chǔ)性工作。可根據(jù)Hanapolackova對(duì)政府債務(wù)的界定和劃分，結(jié)合地方的具體情況，建立適合的政府債務(wù)反映體系。首先，建立地方政府債務(wù)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，搜集和存儲(chǔ)歷年的財(cái)政收入和撥款、財(cái)政支出、赤字、借款、期末現(xiàn)金余額、期末顯性債務(wù)余額、期末或有債務(wù)余額(包括地方金融機(jī)構(gòu)的資本金缺口、經(jīng)過風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)后的各種政府擔(dān)保、養(yǎng)老金赤字)等數(shù)據(jù)。其次，建立地方政府債務(wù)分項(xiàng)指標(biāo)和綜合指標(biāo)體系，主要包括財(cái)政環(huán)境類指標(biāo)(GDP增長(zhǎng)率、人均GDP、通貨膨脹率)、地

計(jì)是有辦法的，那就應(yīng)當(dāng)在預(yù)算內(nèi)反映這類財(cái)政成本。我國(guó)應(yīng)按IMF的要求，將有關(guān)或有債務(wù)的情況體現(xiàn)在政府的財(cái)務(wù)報(bào)告之中。

(五)改進(jìn)政府預(yù)算的技術(shù)處理方法

世界銀行專家HanaPolackova教授指出，一個(gè)適宜的制度體系要求政府像對(duì)待一個(gè)預(yù)算內(nèi)經(jīng)常項(xiàng)目和債務(wù)項(xiàng)目那樣對(duì)待包括或有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的非現(xiàn)金項(xiàng)目。更為重要的是，這一體系應(yīng)事先將預(yù)算外項(xiàng)目的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)顯現(xiàn)出來。以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的預(yù)算和會(huì)計(jì)體系有助于加強(qiáng)財(cái)政約束。

鑒于或有政府負(fù)債所帶來的日益嚴(yán)重的財(cái)政影響，IMF和世界銀行正擴(kuò)展它們財(cái)政分析的范圍以解決或有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。它要求各國(guó)對(duì)所有類型的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)敞口的信息進(jìn)行披露，幫助各國(guó)改革分析政策和體制框架，以鼓勵(lì)各國(guó)政府在進(jìn)行項(xiàng)目支出時(shí)對(duì)或有政府負(fù)債給予最起碼的關(guān)注。我國(guó)在政府預(yù)算和會(huì)計(jì)中也應(yīng)引人權(quán)責(zé)發(fā)生制，這樣可以對(duì)公共資源的監(jiān)督和使用實(shí)施約束，有效地評(píng)價(jià)政府績(jī)效和工作效率，為防范政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)提供決策依據(jù)。

(六)提供政府預(yù)算所包含的或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的背景資料

要在預(yù)算編制中反映或有負(fù)債是困難的，因?yàn)轭A(yù)算的時(shí)間跨度不足以長(zhǎng)到合理分配或有負(fù)債的成本，即使在有中期預(yù)算框架的國(guó)家，預(yù)算計(jì)劃一般也只延伸3--5年，而財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)往往大大超過這一期限。針對(duì)這一情況，可在預(yù)算決策之外，專門準(zhǔn)備一份材料，提供預(yù)算中所包含的或有負(fù)債和其它隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的背景信息。這樣，立法機(jī)關(guān)在根據(jù)直接的財(cái)政支出和現(xiàn)存義務(wù)產(chǎn)生的支付進(jìn)行預(yù)算表決時(shí)，也要參考和顧及有關(guān)或有債務(wù)的補(bǔ)充信息，以幫助議會(huì)與聽政組進(jìn)行科學(xué)的決策。另外，也可以通過以下途徑加強(qiáng)或有債務(wù)的預(yù)算管理：為或有債務(wù)編制特別預(yù)算，與一般預(yù)算平行；將或有債務(wù)納入收付實(shí)現(xiàn)制的預(yù)算中；根據(jù)或有債務(wù)成本編制預(yù)算。

(七)設(shè)立各級(jí)地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)基金

財(cái)政儲(chǔ)備的風(fēng)險(xiǎn)基金與其他正常支出一樣，也是一種財(cái)政支出，其作用是保持財(cái)政的穩(wěn)定性，預(yù)防財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)或有債務(wù)轉(zhuǎn)化為直接負(fù)債時(shí)，較大規(guī)模的儲(chǔ)備基金可以減少其所帶來的損失。因或有債務(wù)的來源廣泛，資料難以統(tǒng)計(jì)，可以先對(duì)政府擔(dān)保的債務(wù)建立債務(wù)儲(chǔ)備基金。為了使這部分儲(chǔ)備基金保值和增值，政府可以考慮將其投資于國(guó)債等有價(jià)證券，比如政府用某一項(xiàng)擔(dān)保貸款的儲(chǔ)備基金購(gòu)買與這項(xiàng)貸款期限相同的國(guó)債，進(jìn)行對(duì)沖操作。

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