法治與農村發展

［摘要］本文在重點論述了法治對促進農村發展的重要性的同時，指出了當前農村存在的諸多問題，而法治正是解決這些問題的根本所在。法律不健全和執法不嚴、濫用職權，導致了無法形成促進農村經濟發展的良好機制，因此，農村社會的不穩定因素難以根除。針對于此，文章提出了大力加強法治，促進農村發展的建議。并呼吁在加強農村法治建設的同時，大力抓好農村精神文明建設，弘揚傳統美德，提高農村居民的素質，養成遵紀守法的良好習慣，以進一步促進農村經濟社會的全面進步和協調發展。

［關鍵詞］“三農”問題 法治 農村發展

一

農業、農村、農民問題是世界各國現代化進程中的基本問題^①。解決“三農”問題，是實現農業現代化和發展國民經濟的關鍵。從國外的經驗看，農業的發展、農民收入的提高和農村經濟的繁榮都離不開法治。

美國早在１９３３年就頒布了《農業調整法》，為農產品的有效供給和農民獲得合理收入提供了法律保障。此后，美國每隔五年左右就重新修訂一次農業法。日本、韓國針對工業高速增長、農業相對萎縮、農業比例嚴重失調的問題，于２０世紀６０年代先后制訂了《農業基本法》，使農業產業結構顯著改善，農業生產能力成倍增加，農戶的平均收入顯著提高。正如日本專家所說，沒有《農業基本法》，就沒有６０年代以來日本農業的迅速發展。總的來看，各國依靠農業法制改進保障農業發展取得了明顯的效果，在很大程度上遏止了因工業化而日趨嚴重的農業萎縮，增加了農產品的有效供給，并大幅度地提高了務農人員的收入水平，逐步縮小了城鄉差別。

黨的十六大報告把解決“三農”問題擺在了國民經濟和社會發展的重要位置，把“三農”問題定位為“全黨工作的重中之重”，可見“三農”問題已成了攸關成敗的大事。如何才能解決好“三農”問題，促進農村發展？筆者認為，法治是解決“三農”問題的重要手段，是促進農村發展的必由之路。

改革開放初期，在中央發布的一系列農業和農村政策指導下，我國農業和農村經濟取得了巨大成就。但由于自然、經濟和社會諸多方面因素的制約，農業的經濟效益還比較低，農民的自我保護能力還比較弱，尤其是伴隨著農業市場化程度的不斷提高，單純依靠政策難以協調和處理錯綜復雜的權利義務關系。因此，在加強政策引導的同時，必須通過法律手段，促進農業和農村經濟的持續穩定協調發展，保障農民的合法權益。

二

黨的十五大提出了“依法治國，建設社會主義法治國家”的重大治國方略，這是我國社會主義法制建設史上新的里程碑，對于我國社會主義現代化建設，健全和完善我國社會主義市場經濟體制，實現新世紀的宏偉目標，有著十分重要的意義。依法治國的理念，內涵豐富，針對性強，是符合我國國情的科學方略，尤其對于我國廣大農村有著不可替代的重要性。實踐證明，依法治國方略的實施，對我國農村經濟社會全面發展，起到了極大的推動作用。

首先，良好的法治是實現農村經濟社會發展的重要基礎。按照憲法的精神在農村實現基層的直選和海選，以逐步實現村民自治，真正做到放權于民。通過選舉，村民把有能力的人、值得信任的人選為基層組織的領導，不僅實現了自己的民主權利，更為農村經濟發展奠定了堅實的基礎。這樣，當選的村干部絕大多數是能帶頭致富、善于帶領群眾致富、并且愿意為實現群眾利益甘于奉獻的人。因此，國家的政策將會得到更好的落實，法律也會得到更好的維護。

第二，良好的法治是保持農村穩定的必要前提。我國現階段的農村，人口眾多，生產力水平相對落后，文化教育程度不高，農民的素質也有待于大幅度的提高，封建意識的殘余也還不少，突發事件、宗族勢力甚至黑惡勢力，很容易形成治安隱患。宗族勢力欺凌弱小，黑惡勢力強取豪奪的情節曾經連篇累牘地見諸報章。壟斷當地資源的開發，獨霸市場，欺男霸女，簡直到了無法無天的地步，甚至有個地方的黑惡勢力已經發展成為號稱該縣的“第七套班子”，到了令人匪夷所思、觸目驚心的地步。對此，正是由于大力施行法治，嚴厲打擊黑惡勢力和各種犯罪活動，在對具體個案的審理中，通過嚴格、公正執法，教育廣大群眾，震懾不法分子，扭轉了農村一度嚴峻的治安形勢，使廣大農民在良好的治安環境中，思致富，謀發展。沒有法治，何談穩定？沒有穩定，何談發展？

第三，法治是促進農村經濟發展的必由之路。隨著我國社會主義市場經濟的逐步建立，農村經濟的市場化趨勢越來越明顯，市場化步伐越來越快。從一定程度上來說，市場經濟就是法治經濟，沒有良好的法治，市場經濟就不可能有健康的發展。鑒于此，國家大力加強法制建設，進一步完善法律體系，以適應農村的經濟發展。２００２年８月２９日，全國人大常委會審議通過《農村土地承包法》，把國家的政策以法律形式肯定下來，使農村土地承包經營有了更嚴格的保障，可以更好地調動農民經營土地的積極性，增加投入，自覺進行結構調整，實現更大的效益。新的《農業法》^②頒布實施，為解決諸如國內農產品的生產相對過剩，農民收入增長遲緩，農業產業結構和農業布局不合理，農民的組織化程度不高，主要農產品的國際競爭力較弱等問題，提供了必要的法律依據和制度基礎。農村稅費改革、小城鎮建設以及依法治市，維護正常的交易秩序，合理收取稅費，目前雖然還沒形成正式的法律加以規范，國務院都已經用條令、條例和規章等不同形式予以約束，使其有序規范的發展，這對農村的發展無疑起著巨大的作用。

第四，法治是促進農村社會全面進步的重要手段。首先在教育方面，法律規定全面實行九年制義務教育，在提高農民素質，杜絕產生新的文盲等方面產生了極大的作用。據統計，２００５年，全國縣以上城市共有農民工約１億人，共計掙了約６０００億元，帶回農村４０００億元，增加了農村的儲備，促進了農村的發展。雖然這些農民工更多的是從事體力活等職業，但其中知識的含金量是不容忽視的，受教育越多，當然也就越容易接受職業培訓，獲得較好的職位乃至較高的收入。

法治同時也是提高行政部門科學決策能力和嚴格依法行政的手段。行政部門尤其是縣鄉兩級政府部門的執政思路和執政水平，極大地關系著農村的興衰得失。要想真正為農民謀利益，促進農村的發展，必須尊重客觀規律，尊重人民意愿，在法律的框架內科學決策，嚴格依法行政。國家相繼制訂和修改完善了一列法律和法規如《土地承包法》、《農業法》等，適應了時代的發展和農民的需要，使具體執行的政府部門有章可循，增強了可操作性，保護了農民的利益，促進了農村社會的穩定和發展。

三

當然，我們現在只是有了良好的開端，還面臨著不少問題和亟待解決的矛盾。我們的法律體系還不夠健全，執法隊伍的素質和執法水平有待加強，農民的法制觀念還較淡薄，農村經濟發展機制也沒有完全建立起來，經濟發展水平尚有很大的差距，這些，無不制約著農村經濟社會全面協調發展。因此，我們要大力加強法治，促進農村發展。

第一，強化農村法治基礎，真正實現村民自治。應該說，村民自治不僅僅局限于法律意義的范疇，同時也是社會主義政治文明建設的重要內容。實現村民自治，可以激發農民的主人翁意識，調動農民的積極性，主動地投身于建設家園和發展經濟中去。這涉及到農村社會控制方式的轉換問題。在社會學上，具有兩種控制模式：一種是政治控制模式，它強調運用國家力量，尤其是行政力量，突出控制手段和獨斷性，如政策、命令等。這種社會控制模式適用于國家與社會高度融合，即政治與經濟、政治與社會高度融合的社會。另一種是法律控制模式，它強調運用農村社會力量，突出控制手段的自律性，如國家法律或農村非正式制度等。這種社會控制模式適用政治與經濟、政治與社會控制模式的社會。前面所說的農村社會控制方式的轉換，就是指由政治控制模式向法律控制模式的轉換。總體上，我國已從國家一一社會的高度融合趨向于分離發展，而且“一個相對于國家政權之外的社會空間”也已形成。面對這種二元社會結構及其所帶來的多元行為標準、多元社會秩序及多元文化的現實，盡早實現村民自治是恰逢其時，也是非常適宜的。當然應明確的是，村民自治的建立以及農村社會中村民自治空間不斷拓展和明確化，應以國家法律的規范和授權為前提。強化農村法治基礎，不但能夠保證村民自治的合法性，而且也有利于維護國家法律統一和權威。

第二，完善法律體系，加強制度建設。強化憲法和法律觀念，維護法律權威，貫徹和實施憲法和法律，是全面建設小康社會促進農村發展的根本法律保障。因此要加強立法建設，進一步完善法律體系。必須堅持和完善人民代表大會制度這一根本制度，提高人大代表參政議政的能力和水平；優化人大和人大常委會的組成人員的結構，增強人大及其常委會行使職權的能力；進一步推進選舉程序的民主化，完善選舉制度；切實保障人大及其常委會的會議制度、任免制度、詢問制度、質詢制度、罷免制度、重大事項決定制度、聽證制度的實施。在現有法律基礎上，認真考慮農業、農民、農村的切實需要，以維護農民利益，促進農村發展為立足點和歸宿，認真制定出適應時代和發展需要的法律，早日完善社會主義法律體系，真正做到有法可依。具體地說，要促進和深化農村改革，用法律維護深化改革所取得的勝利果實，推進農村稅費改革，加快農村金融體制改革，深化糧食流通體制改革，探索對農業和農民實施補貼等，一待時機基本成熟，就把黨的政策上升到法律地位，以進一步推動農村發展。同時建立法律監管機制，使一切違法行為都能得到及時糾正。

第三，科學規范國家權力，加強對權力的監督和制約。此處的“國家權力”，指國家行政權和司法權。在行政權方面，進一步明確政府職能，界定不同部門的職責范圍，按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。領導干部要有法律意識，不能搞愚民政策，更不能搞“權大于法”，搞“人治”。在決策前要充分調查研究，廣泛聽取意見，要充分認識到“決策效益是最大的效益”。對涉及到廣大農民利益的決策，要著眼長遠，顧全大局，尊重法律，取得最大的效益化。

在司法權方面，偵察權、檢察權、審判權、執行權要科學配置，按照公正司法和嚴格執法的要求，健全權責明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制，從制度上保障審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權，切實維護社會的公正和正義。建章立制，爭取從制度上杜絕司法腐敗。司法腐敗是最大的腐敗，從立黨立國的高度充分認識司法腐敗的危害性。貪贓枉法，濫用法律，會公然踐踏法律的威嚴，容易使農民產生錯誤的認識，對建立法治社會必將產生極大的負面影響。

第四，打破城鄉二元結構，實現城鄉一體化。引用一位政策研究人員的話說：“以十六大為標志，可以說現在在政策層面上基本形成了一個共識，那就是中國必須走上城鄉統籌的發展之路。”建國后農村向城市輸血達６０００多億元，導致了農村與城市分裂的二元社會經濟結構。無數事實已經說明，實行多年的城鄉二元結構，已成了制約我國社會發展的障礙。

停止用農業支持工業的政策，以工業反哺農業的戰略何時實施固然尚存分歧，但終將實施無疑已成定局。怎樣一步步減少對農民的束縛，直至最終給農民以國民待遇？從目前來看，與城市的欣欣向榮相比，國內農村都出現了邊緣化傾向。怎樣才能實現全國人民的全面小康，這當然也要法律做出相應的規范。農民要享有同城市居民同樣的權利，社會保障、醫療保障、最低生活保障等等。如果農民分享的不再是少得可憐的教育資源，如果農村擁有了一定水準的基礎設施的話，那時，發展問題將不再如此困擾著我們，穩定問題也不會如此地依賴于法律。因為，“倉廩實而后知禮節”。

第五，提高農民素質，增強法治觀念。增加農村教育的投入，提高農民的文化素質，在此基礎上，才能提高農民的法律素養，增強法制觀念，更好地促進農村社會的穩定。可以采取靈活多樣的方式，開闊農民的視野，提高農民的法律知識水平，開辦法律夜校，組織法律條文比賽等，長時間地有針對性地常抓不懈，“潤物細無聲”，使農民逐步了解法律，掌握一定的法律知識，而不是僅靠一次次的“嚴打”來增加農民的心理安慰。

四

加強法治，促進農村發展，非一朝一夕之功，必須樹立打攻堅戰、持久戰的信念。同時，這又是一項綜合的系統的社會工程，要有全國人民的共同參與。在實施這一宏偉戰略的時候，要毫不松懈地抓好社會主義精神文明建設。社會主義精神文明是社會主義的重要特征，是社會主義現代化建設的重要目標和重要保證，建設社會主義精神文明，關系新世紀宏偉藍圖的全面實現，關系我國社會主義事業的興旺發達。而我們今天所說的法治，其核心內容就是社會主義法制建設，是社會主義民主的制度化、法律化。社會主義精神文明和社會主義法制同屬政治上層建筑，二者相輔相承。社會主義精神文明建設是社會主義法制建設的指針和方向，要造就怎樣的精神文明，必然然依賴相應的法律制度的促進和保障。精神文明建設搞得好，公民素質提高了，自覺遵守和維護法律的意識就會增強；相反，精神文明建設搞得不好，社會風氣會敗壞，社會主義法制建設必將受到削弱和破壞。因此，在加強社會主義法制建設的同時，必須注重抓好社會主義精神文明建設，以馬克思主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，堅持黨的基本路線和基本方針，加強思想道德建設，發展教育、科學、文化。以科學的理論武裝人，以正確的輿論引導人，以高尚的精神塑造人，以優秀的作品鼓舞人，培養有理想、有道德、有文化、有紀律的社會主義公民，提高公民的思想道德素質和科學文化素質。進一步樹立密切聯系群眾、勤政務實、廉潔奉公的優良黨風和政風。強調講學習、講政治、講正氣，大力弘揚民族傳統美德，加強社會公德、職業道德、家庭美德建設，為進一步加強法治，促進農村發展打下堅實的基礎^③。

注釋：

①見《中共中央關于農業和農村若干重大問題的決定》（１９９８年１０月１４日中國共產黨第十五屆中央委員會第三次全體會議通過）。

②見《中華人民共和國農業法》（１９９３年７月２日第八屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過，２００２年１２月２８日第九屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議修訂）。

③見《江澤民論有中國特色社會主義（專題摘錄）》，中央文獻出版社２００２年版。

責任編輯鐘海連