憑證式國債監管的難點與對策

憑證式國債是以財政部為發行主體、以國家信用為保證、面向城鄉居民和社會各類投資者發行的儲蓄類債券，自1994年開始發行以來，至今已歷時10余年，對籌集財政資金、促進經濟發展、滿足人民群眾投資需求發揮了重要作用。但由于我國目前在國債監管的法規建設方面相對滯后，中國人民銀行各分支機構對憑證式國債的監督管理仍局限在實地檢查及審核報表上，難以有效監督管理發行過程中存在的超發、惜發現象和兌付過程中的套取資金行為，并切實防范由此帶來的各種風險。具體地講，主要表現在以下幾個方面：

一是銷售透明度不高，部分承銷團成員存在“惜售”行為。無論是原來的發行機構還是現在的承銷團成員，除組成稍有不同外，性質均為商業銀行。受利益驅動商業銀行的運作必將以盈利為主要目的，由于憑證式國債利率和收益都較高(免交利息所得稅)，且到期能按時兌換，當自身持有國債的收益高于其他投資行為時，惜售行為必將出現。尤其是在投資渠道狹窄的基層銀行，購買國債成為其重要的投資項目，從而導致憑證式國債的首次發行與提前兌付后的二次發行都流于形式，不能真正滿足廣大社會公眾的購買需求，而目前對商業銀行惜售行為的監督和約束僅限于要求其加強自律意識，提高服務水平，沒有任何監控措施。

二是分配結構失衡，群眾“購買難”的問題仍難解決。由于各分銷機構和銷售點對國債銷售實行債權集中統一管理，通買通兌，發行額度由計算機自行調劑，絕大多數國有及其他商業銀行在縣城以下區域基本沒有設置憑證式國債發售點，而農村信用社又不具備承銷資格，國債發行往往在省地以上中心城市就遭到“攔截”，難以顧及廣大縣鄉市場。據人行某縣支行調查，近三年來，該縣國債發行呈逐年下降趨勢，2003年發行額為574．1萬元；2004年發行額為425．1萬元，下降26％；2005年發行額為143．6萬元，下降幅度達75％。

三是承銷團成員被動持有憑證式國債的風險難以監測。憑證式國債由承銷團成員的營業網點發行，增加了承銷銀行的資金運營風險與市場風險，主要體現在銀行利率不斷上漲的市場條件下，購債者提前兌付的國債逐漸增多，將本應由購債者承擔的市場風險轉嫁給承銷機構，在國債到期兌付時，承銷機構就必須承擔因銀行利率變化帶來的市場風險。同時，承銷機構被動持有憑證式國債，形成政府間接向各代銷機構直接融資的局面，一定程度上影響到銀行資金的流動性，當承銷機構持有憑證式國債過多，嚴重影響銀行資金流動時，就可能出現資金運營風險，目前對此類風險的預警監測機制尚未形成，無法對承銷團成員的營業網點進行有效監控。

四是國債兌付資金的使用難以有效監督。目前憑證式國債兌付金額大，涉及范圍廣，利息計算復雜，由于基層營業網點工作人員素質較低，利息計算錯誤等現象時有發生，在進行賬務調整時，兌付憑證式國債的購債人(尤其是個人)已很難尋找，錯賬資金難以處理。而憑證式國債的兌付基金一般由承銷團成員撥付其營業網點，兌付難始終是國債監管工作的難點。究其原因主要有三：一是兌付行認識模糊，把憑證式國債兌付工作當作分外事，認為額外增加了銀行的工作壓力；二是把面廣量大的國債兌付工作作為導致出納差錯的禍根，怕利息計算有誤，影響賬務處理，不愿受理國債兌付業務；三是在國債兌付中，銀行要先墊付資金，勢必影響存款額的增長，將會影響自身業務工作和經濟效益。同樣，兌付難的現象也加大了監管工作的難度。據調查2至5年期的中期國債占國債總數80％以上，而且多數不能上市流通，很難滿足投資者對金融資產多樣化的需求，形成了償債高峰，加劇財政平衡壓力，也加大了金融部門的監管難度。

針對憑證式國債的現行發行方式，借鑒頒布實施的《商業銀行柜臺記賬式國債交易管理辦法》中的有關規定和憑證式國債兌付過程的問題，各級監管部門應當轉變觀念，把加強對承銷機構的監督管理作為憑證式國債監管工作的重點。

一是明確央行對憑證式國債監管的內容、監管職責和范圍。這方面可借鑒加拿大儲蓄債券的發行程序與管理運作方式：政府每年在向交易公司和銀行咨詢儲蓄國債的發行期限、利率和規模后，再確定本年發行時間、最高購買限額及發行計劃。在發行過程中財政部負責制定發行規則，公布發行時間和計算方式，對儲蓄債券通常只確定發行期限，對各代理機構沒有額度限制，超發或完不成任務時以發行記賬式國債調節；央行負責發行的組織管理，包括憑證印制，債券要素登記，實物郵寄，數據匯總，資金清算劃撥，審查發行和兌付代理機構，為客戶提供表格和咨詢。商業銀行由財政部授權代理發行與兌付儲蓄債券，負責報告發行情況和市場情況，積極反饋信息。

二是拓寬發售范圍，最大限度地滿足群．眾購買需求。目前憑證式國債承銷雖然有40家金融機構，但發行面窄，發售范圍大多集中于城市。而我國是一個農業大國，農村人口大大超過城市人口，由于農民受地域、信息條件的限制，投資渠道相對單一。憑證式國債相對于儲蓄存款來講，利率略高，且方便兌取。通過城鄉兼顧，加大對農村尤其是偏遠地區的宣傳力度，拓寬農村市場，將大大有利于憑證式國債的發行。目前除了采取在憑證式國債發售高峰期開放多個柜臺，將憑證式國債發行網點延伸到鄉鎮分支機構等措施外，還可增加發行和兌付機構，賦予農村信用社參加國債承銷團的資格，利用農村信用社在農村的網點優勢及其與農民的廣泛聯系，使國債的銷售網絡遍布鄉村，便于廣大農村群眾購買。此外，要適當鼓勵有條件的企事業利用閑余資金購買。

三是規范憑證式國債收款憑證的使用，增加憑證式國債銷售的透明度。各發行網點要充分利用現有的設施向投資者滾動顯示本網點的銷售數額、剩余數額等信息，以方便投資者認購，并公布咨詢、舉報電話，要優先滿足居民個人的購買需要，嚴防銷售機構利用發行憑證式國債之機“違規攬儲”、“暗箱操作”；為杜絕惜發、超發及重點照顧等不正當行為的發生，建議憑證式國債收款憑證加制中國人民銀行留存聯，由當地承銷營業網點每周隨發行周報上報人民銀行核對審查，既保證了發行金額的準確性，又能有效防止集中大額銷售行為。

四是加強承銷機構電算化管理。在《商業銀行柜臺記賬式國債交易管理辦法》已經出臺的前提下，督促和支持各承銷機構使用電腦聯網銷售憑證式國債，積極開發依托現有的銀行內部網絡及銀行間網絡的“憑證式國債收款憑證管理系統”，對憑證式國債收款憑證的有關內容進行詳細登記，并與人行等相關部門聯網，通過網絡可以適時地對憑證式國債的發行兌付等有關情況進行遠程實時監控管理，加強憑證式國債的安全性和便利性，以有效防范國債資金風險，防止國家資金流失，使有限的資金更好地服務于經濟建設。

(作者單位：中國人民銀行撫州市中心支行)