縣級審計機關開展績效審計的思考

通過參加市縣級審計局長培訓班，特別是先進審計機關開展績效審計的實踐和經驗，加深了我對績效審計的認識。但目前縣級審計機關仍然以財務審計為主，績效審計幾乎沒有開展，隨著縣級經濟的發展，績效審計也提上了議題，并將成為縣級審計的主流。筆者就縣級審計機關開展績效審計談一點看法。

一、開展績效審計的必要性

由于績效審計是一種經濟監督與經濟管理結合起來，對經濟活動的節約、效率和效果進行綜合考核和評價的審計方法。按照國內外公認的解釋，績效審計也稱“3E”審計，是對一個組織利用資源的經濟性、效率性和效果性進行的評價。經濟性是指以最低費用取得一定質量的資源、簡單地說就是支出是否節約；效率性是指投入和產出的關系，包括是否以最小的投入取得一定的產出或者是以一定的投入取得最大的產出，簡單地說就是支出是否講求效率；效果性是指在多大程度上達到政策目標、經營目標和其他預期結果，簡單地說就是能否達目標?？冃徲嫷哪康氖菑牡谌叩慕嵌龋蛴嘘P利害關系人提供經濟責任履行情況的信息，促進資源管理者或經營者改進工作，更好地履行經濟責任。

1、開展績效審計是審計事業發展的必然趨勢。隨著經濟和社會發展的需要，審計職能作用的范圍不斷擴大，傳統的合規性財務審計逐步向績效審計延伸。成為審計發展的一種趨勢。因為隨著政府的公共支出占國民生產總值的比例大幅度上升，公眾作為公共資源的所有者，希望獲得政府使用和管理公共資源的效率和效果方面的信息；而政府機構為了更好地發揮作用，管理和控制活動不斷增強，開支也與日俱增。在這種情況下，人們越來越關注政府資金的支出、投向、效益和效果狀況，要弄清這些問題，任務理所當然地落在了審計機關的身上，因為審計機關可以為社會公眾提供政府管理資金和資源的有效信息。

2、開展績效審計是審計署倡導和鼓勵的探索性審計內容。早在1991年的全國審計工作會議上，審計署就提出“既要繼續進行財務審計，又要逐步向檢查有關內容控制制度和績效審計方面延伸”的工作思路。2002年1月15日，李金華審計長在全國審計工作會議上強調指出：“績效審計是世界發達國家審計機關的重要任務，加入WTO以后，我國經濟與世界經濟的一體化增強，審計機關之間相互交流與合作增多，有更多的相通之處需要我們相互借鑒。我們要抓住機遇，積極在效益審計方面進行探索”。近幾年來，縣級審計機關在開展的領導干部經濟責任審計和專項資金審計，特別是對政府公共資金的審計，除了對其真實性、合規性和合法性進行審查外，還沒有對其經濟性、效率性和效果性進行評價，這說明縣級審計機關對開展績效審計的觀念沒有得到有效的改進，因而縣級審計機關開展績效審計是必要的。

二、績效審計的特點

績效審計作為一種較高層次的審計活動，具有其獨特的特征。

1、審查范圍的廣泛性?？冃徲嫷谋粚徲媶挝缓x比較廣泛，它不僅包括政府部門，而且包括使用公共資金的單位。由于政府部門的投資活動及對各種資源的運用，操作起來具有很廣的輻射面，故而審計時涉及諸多部門和單位。因此，績效審計的對象既包括政府部門，也包括項目資金使用單位，應用范圍也寬廣得多，既包括被審計單位各項業務活動，也包括其他非經濟范疇的管理活動。

2、審計標準的多樣性?？冃徲嬐狈γ鞔_的法律制度或指標作為評價的標準。非盈利機構業務活動的績效既有經濟利益，又有社會效益，如農業、林業等項目就是一種以社會效益為主體，間接經濟效益為輔的政府投資。經濟效益的衡量可運用價值指標，而社會效益難以從數量上概括，需運用定性標準。這就需要考慮分析各個被審計單位或項目的具體情況進行綜合評定。

3、審計過程的延續性。公共資金的績效，有些項目可以馬上體現出來，有些項目的績效則需要經過一段時間才能表現出來。特別是治理生態失衡項目，難以在短期內見到可以數字描述的效益。因此，在進行績效審計時只對當期項目資金活動的直接績效進行審查，難以獲得充分的審計證據來全面評價其績效。所以還要建立進行追綜審計制度，既對項目資金活動的滯后性效益進行審計。

4、審計方法的多樣性。審計內容的變化性決定了審計方法的靈活性。公共資金績效審計不僅采用傳統的、通用的財務審計的方法而且更多的要采用分析法、論證法、評價法、綜合評判法等。審計人員必須根據審計對象，目標的不同制訂不同的審計方案，選擇適當的審計方法。

三、實施績效審計的困難

由于績效審計本身的固有特征，縣級審計機關在實施績效審計時存在以下困難：

1、缺泛評價績效的標準?？冃徲嫷膶ο笄Р钊f別，衡量審計對象經濟性、效率性和效果性的標準難以統一。采用不同的衡量審計，審計人員都必須在現場審計開始前，尋求一種公認的、不存在異議的評價標準。因此，衡量標準難以確定，給績效審計人員客觀公正地提出評價意見造成了困難。

2、績效審計沒有統一的方法和技術。審計人員在績效審計中可以靈活地選擇與被審計事項相適應的技術和方法進行審計。例如高速公路投資可以用實地檢查的辦法，確定公路的狀態和維護系統是否有效；而保健、福利、教育、公共設施等投資，審計人員必須更多地采用政治、經濟和社會學的觀點和方法來衡量?？冃徲嫹椒ê图夹g的不統一，給審計人員提供了自由選擇的余地，也使審計的風險加大，給審計證據提出了更高的要求，因而造成難以實施的現象。

3、績效審計人員難以取得有效的審計證據。審計人員在績效審計中很難正確選擇切題的方法和技術，從而難以保證審計證據的充分性和可靠性。財務審計的證據可以按照既定的程序進行收集和評價；績效審計證據的渠道多種多樣，因此在績效審計中，審計人員雖然采取提高樣本的代表性和增大調查的樣本量的方法，但也難對總體進行準確性的推斷。

4、現行審計人員的素質不符合績效審計要求。由于績效審計需要多樣化和創新的方法以及多學科的知識。審計人員在開展績效審計時需具備相應的獨立性和勝任能力。這里的勝任能力除了傳統財務審計隊伍還不具備這個條件，不符合績效審計要求，如果開展績效審計，縣級審計機關就必需儲備多種專業的人才，包括經濟學、社會科學、法律、財會與工程方面的人才等。

四、實施績效審計應解決的問題

1、對績效審計的認識問題

縣級開展績效審計無論是在理論上、還是在實踐上均未得到較大的發展，其中既有客觀條件的限制，也有主觀認識上的原因。目前對于績效審計有兩種片面的認識：

一種觀點認為經濟效益只是對于物質資料的生產領域而言，而對于非生產領域的政府部門和非盈利組織機構不存在經濟效益的問題，因此，政府審計也就無需進行績效審計。這種認識的關鍵是仍然沒有突破傳統觀念的約束。實際上，政府部門作為組織和管理國家政治、經濟和社會各項事業的機構，它們的任何一項決策的失誤和不協調是難以計量的經濟損失；其工作效率的高低、效果的好壞都制約著國民經濟的發展速度和效益的高低。而且，還體現了資金使用效益和管理水平的高低。這些就使開展公共資金績效審計有其客觀依據。

另一種觀點則認為目前政府審計工作的重點是真實性審計，開展績效審計會妨礙真實性審計。雖然我國財經工作領域的違法違紀問題依然是十分突出的現實，決定了我國短期內不能放松真實性審計，且必須似此為重點。但是績效審計并不排斥真實性審計，二者是統一的，評價經濟效益的優劣必須在真實性審計的基礎上進行，實施效益審計若不對有關的財務數據進行核實，其審計結論將是值得懷疑的。因此，目前我國應大力提倡關于績效審計的理論研究，同時根據實際情況，適當地在一定的范圍內開展公共資金績效審計。

2、有關審計規范的制定問題

要實施績效審計，使績效審計工作規范化，就必須抓緊制定有關的績效審計規范，如績效審計的程序、方法、標準、審計主體和客體、審計報告的內容和格式等，為審計人員進行績效審計提供明確的指導。其中，績效審計的衡量標準的制定乃重中之重。因為它作為判斷政府部門經濟活動是非、效益高低、優劣的標準，是據以做出審計結論的客觀依據。但衡量標準的制定存在著較大的難度，尤其是定量標準。目前可以借鑒其它領域經濟效益評價指標體系的研究方法和成果，結合政府部門的特點來考慮。

3、審計人員隊伍的建設問題

關于審計人員隊伍的建設，需要從兩個方面入手：一是增加審計人員的數量。雖然從建立審計制度以來，縣級審計人員在規模上有了很大的增長，但是與開展績效審計的要求相比，審計人員的數量則顯得嚴重不足。二是提高審計人員的素質。開展績效審計不同于財務審計，審計人員不僅要通曉會計、審計、稅收以及相關的法律知識，而且要具備數字、管理、投資、工程等許多其它學科的知識。審計中定性方法的普遍應用，對審計人員的學識、經驗、分析能力及創造性思維能力提出了更高的要求。審計人員職能發揮得如何，在很大程度上取決于其素質的高低和對績效審計方法體系的掌握和運用程度。

(作者單位：豐城市審計局)