小金庫：中央和地方的潤滑劑

中國財政的不透明以及編制不嚴(yán)格，監(jiān)督不到位都是“小金庫”存在的原因

10月30日，國家統(tǒng)計局發(fā)布消息，預(yù)計2006年我國的財政收入將接近4萬億元人民幣。而國家稅務(wù)總局發(fā)布的最新數(shù)據(jù)也支撐了這種樂觀前景，今年1—9月全國稅收收入達到28420億元，同比增長22．5％，同比增收額首次突破5000億。

國家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所主任張培森預(yù)測，照此趨勢，今年全國稅收收入凈增長將再創(chuàng)紀(jì)錄，“預(yù)計將超過7000億元”。

幾乎在同時，另一則消息也吸引著人們的目光，在10月20日“和諧社會與政府治理”座談會上發(fā)布的《和諧社會的治理之道》一書中，國家審計署總審計師孫寶厚撰文披露，今年上半年，全國審計機關(guān)共查出違規(guī)小金庫130億元。

據(jù)孫寶厚披露，從1998年到2006年上半年，全國審計機關(guān)共查出“小金庫”(含擠占挪用)金額1406億元。其中，按單位的不同類型劃分，機關(guān)事業(yè)單位730億元，企業(yè)396億元，金融機構(gòu)255億元，固定資產(chǎn)投資項目單位17億元，專項資金使用單位8億元。在審計機關(guān)的審計范圍內(nèi)，所有國家機關(guān)和國有企事業(yè)單位每年“小金庫”的數(shù)額可能高達827億元。

在此次會議上，孫寶厚指出，遏制小金庫現(xiàn)象的當(dāng)務(wù)之急是，加緊三項制度的建設(shè)，包括：明晰國有產(chǎn)權(quán)制度，建立經(jīng)費保障制度以及財務(wù)公開透明制度。

無敵小金庫

公款私存、私設(shè)“小金庫”往往與腐敗相伴相生。為此，國家三令五申，禁止私設(shè)“小金庫”，但在一些部門和單位，這種現(xiàn)象仍相當(dāng)普遍。

根據(jù)國家審計署審計公告披露，2004年11月，民政部未報經(jīng)國管局批準(zhǔn)，自行處置所屬無錫培訓(xùn)中心土地等資產(chǎn)，并將已收到的1809萬元土地轉(zhuǎn)讓款存入部機關(guān)服務(wù)局開設(shè)的銀行賬戶，并從中支出14．34萬元。該項收支未納入民政部預(yù)算和法定賬冊統(tǒng)一核算。

2001年至2005年，信息產(chǎn)業(yè)部所屬28家通信管理局取得辦公用房租金收入1．05億元，其中有3629萬元發(fā)放給職工；2003年至2005年，所屬應(yīng)急協(xié)調(diào)中心取得辦公用房租金收入3710萬元，其中3347萬元存放于北京某物業(yè)公司。

國家食品藥品監(jiān)管局國家中藥品種保護審評委員會辦公室違規(guī)提取現(xiàn)金46．2萬元用于發(fā)放勞務(wù)費。藥品認(rèn)證管理中心的31．6萬元收入未入賬，主要用于發(fā)放勞務(wù)費等。

2002年5月至2005年6月，教育部所屬全國大學(xué)英語四、六級考試委員會集中各考點上繳的考試費2．34億元，已上繳財政專戶1．86億元，應(yīng)繳未繳4771．45萬元。

此外，司法部、國家體育總局、人事部、國土資源部等部門或其所屬單位也存在著私設(shè)“小金庫”等問題。

從2003年開始，中央財政對中央各職能部門，即“中央級預(yù)算單位”的罰沒、收費等所謂“預(yù)算外收入”都要實行“收支兩條線”管理，中央預(yù)算單位的預(yù)算外收入將納入國庫統(tǒng)一管理。

早在2002年9月，財政部、監(jiān)察部、中國人民銀行和國家審計署聯(lián)合下發(fā)了“48號文件”，要求中央級預(yù)算單位的各有關(guān)中央部委和行政事業(yè)單位，對原來為各項行政事業(yè)性收費、罰沒收入而設(shè)立的眾多銀行賬戶——也就是預(yù)算外資金賬戶——進行自查和清理。

在上述四部委的聯(lián)合檢查中，重點抽查了40家中央預(yù)算單位。結(jié)果表明，這些單位自查上報的銀行賬戶多達3020個；后經(jīng)進一步聯(lián)合重點檢查，發(fā)現(xiàn)這40家單位實有賬戶3614個；其中，重復(fù)設(shè)置的銀行賬戶多達1296個。重復(fù)賬戶多為事業(yè)經(jīng)費和基建資金賬戶。“小金庫”問題十分嚴(yán)重。

“這么多的賬戶怎么處理？”財政部的人士解釋，主要的工作是清理賬戶，即根據(jù)“收支兩條線”的管理要求和各部門履行職能需要，確立最終的賬戶數(shù)量。

“小金庫”問題成了老大難問題，年年檢查，年年出成績，年年發(fā)現(xiàn)越查金額越大。改革開放以后，國務(wù)院就小金庫問題曾經(jīng)發(fā)出過11次清查文件，幾乎每隔一年就要念一下這個“緊箍咒”，然而從披露的結(jié)果來看，這些文件幾乎就成了“擺設(shè)”，什么作用也沒有起到。

根據(jù)1995年發(fā)布的國務(wù)院《關(guān)于清理檢查“小金庫”的通知》規(guī)定的“小金庫”界定來看，包括截留的各種生產(chǎn)經(jīng)營收入，包括銷售收入，產(chǎn)品加價收入，各種勞務(wù)收入，設(shè)備、房屋、場地、柜臺等出租收入，技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)、技術(shù)培訓(xùn)收入，以及各種管理費，手續(xù)費收入等。非法侵占國家和單位資財?shù)氖杖耄ǔ鍪蹥埓纹泛瓦吔菑U料的收入，處理報廢固定資產(chǎn)的變價收入，使用國家的車輛、船舶、機器設(shè)備、儀器儀表私攬業(yè)務(wù)取得的收入；虛列支出、虛報冒領(lǐng)的收入；私自將投資所得轉(zhuǎn)移、存放外單位和境外的收入；隱匿“回扣”、傭金、好處費等收入：截留各種違價收入和外匯收入；截留應(yīng)上繳財政的各項罰沒收入。“如果按照這個規(guī)定來看，中國目前小金庫至少要以萬億計。”國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院王小廣研究員分析說，“想根治小金庫，在中國是個不可能完成的任務(wù)。”

“小金庫”隱藏的大秘密

在“小金庫”的背后，其實折射著改革開放以來中國中央和地方關(guān)系變遷的歷史。“在中央部委中，‘小金庫’的金額是最高的，哪個部委沒有幾億甚至上百億，一些預(yù)算內(nèi)的轉(zhuǎn)移支付資金也被轉(zhuǎn)移到‘小金庫’中了。這也是為什么地方要‘跑部錢進’的根源。”財政部一位專家認(rèn)為，“中國財政的不透明以及編制不嚴(yán)格，監(jiān)督不到位都是‘小金庫’存在的原因，中國特色的社會主義市場經(jīng)濟也成為‘小金庫’滋生的最好溫床。”

中國改革開放的過程，實際上是在打破計劃經(jīng)濟體制桎梏的基礎(chǔ)上不斷進行制度創(chuàng)新的過程，大體可以劃分為三個階段。當(dāng)然這三個階段之間是逐步過渡、互有交叉的。

在第一階段由中央政府自上而下頒布改革法令，層層落實，因此可稱之為自上而下的“強制性制度變遷”。改革初期，伴隨著農(nóng)村改革、設(shè)立特區(qū)等制度創(chuàng)新嘗試，財政體制改革成為變革中央與地方關(guān)系的“突破口”之一。

從1980年起，中央政府改變以往“總額分成，一年一定”的集權(quán)型財政體制，改行“劃分收支，分級包干”的分權(quán)型財政體制。在這種情況下，地方政府作為合同契約人的身份初步凸現(xiàn)，再加上企業(yè)基金制和企業(yè)利潤留成制以及一、二步利改稅，地方政府逐步擁有了一定的“剩余索取權(quán)”。

1994年，我國推出了財政與稅收的配套改革，初步建立了以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政體制框架，成為由行政性分權(quán)(分灶吃飯)向經(jīng)濟性分權(quán)(分稅分級)轉(zhuǎn)變的一個里程碑式的轉(zhuǎn)折點。在新體制下，中央與地方劃開事權(quán)，各自掌握不同稅種，同時也保留若干比例明晰、規(guī)范劃分的共享稅，以自己的收入安排支出，形成各級獨立的預(yù)算，與此同時政府間的轉(zhuǎn)移支付也在向著相對規(guī)范化的方向發(fā)展。

至此，中央政府與地方政府之間的契約合同關(guān)系已基本成形并日臻穩(wěn)定，地方政府主導(dǎo)轄區(qū)經(jīng)濟增長的熱情也空前高漲，其背后的激勵因素是地方政府作為代理人獲得了一定的足以激發(fā)其活力的“剩余索取權(quán)”和與之對應(yīng)的“剩余控制權(quán)”。地方政府在財政和地區(qū)利益獨立核算的壓力和動力下，接替中央政府成為制度創(chuàng)新的主體，帶領(lǐng)轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)等市場主體進行創(chuàng)新活動，制度變遷由此進入第二階段。

上世紀(jì)90年代以來，中國經(jīng)濟的高速增長主要得益于這種增長模式。這種模式的優(yōu)點十分突出：地方政府在相互競爭中不斷進行制度創(chuàng)新，并出于招商引資的需要，在不提高地方稅費負擔(dān)的情況下爭相提供更好的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平。但是隨著地方政府間競爭的日益加劇，其制度性弊端正在逐步凸現(xiàn)。

當(dāng)前中央與地方關(guān)系的主要特點是“財政分權(quán)”和“政治集中”。地方政府有著不同于中央政府的效用函數(shù)，中央追求全國“一盤棋”，協(xié)調(diào)發(fā)展，而地方政府則更多地關(guān)注本地區(qū)利益以及由此形成的“政績顯示”。在市場經(jīng)濟體制尚不健全、財權(quán)與事權(quán)不匹配和以經(jīng)濟增長作為地方領(lǐng)導(dǎo)的政績考核指標(biāo)的體制和制度安排下，地方政府必然會更多地關(guān)注本地區(qū)的經(jīng)濟增長和財政收入，關(guān)注自身的政績。利益驅(qū)動的結(jié)果是地方政府主導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)投資快速增長，甚至演繹為不同地區(qū)地方官員之間的“政治晉升錦標(biāo)賽”。

例如，全國范圍的城建熱、房地產(chǎn)熱、汽車熱、鋼鐵熱的背后，都能清晰地看到地方政府間競爭的影子。盡管從統(tǒng)計數(shù)字上看，投資主體大多是民營企業(yè)，但是潛伏在民營企業(yè)的利益沖動之下的，恰恰是地方政府的政績沖動。因為作為政治市場中的“經(jīng)濟人”，地方政府官員更加傾向于自身的成本一收益分析。換句話說，在現(xiàn)行的體制約束條件下，對于地方政府來講，追求政績顯示“官出數(shù)字、數(shù)字出官”比落實科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績觀更加“有利可圖”。

在這種情況下，地方政府有能力也有動力利用信息和區(qū)位優(yōu)勢采取機會主義行為應(yīng)對中央政府的宏觀調(diào)控，即所謂“上有政策，下有對策”。在這種發(fā)展模式下，“一抓就死，一放就亂”的所謂“死亂循環(huán)”也出現(xiàn)了新的變化，即“放”肯定“亂”，但“抓”不一定“死”，這是近期宏觀經(jīng)濟波動的主要體制性根源。2003年以來的本輪調(diào)控在“一次調(diào)控”沒有根治投資過熱的情況下，今年上半年不得不進行“二次調(diào)控”。每次調(diào)控的實質(zhì)大同小異，中央踩“剎車”，地方踩“油門”，隨著事態(tài)的發(fā)展，“剎車”與“油門”的博弈最終變現(xiàn)為中央政府對地方政府的行政制裁。

結(jié)合當(dāng)前的調(diào)控形勢和中央派出執(zhí)法機構(gòu)增多的跡象，我們能夠做出這樣一個歷史性判斷：中國已經(jīng)處于漸進式改革路徑的戰(zhàn)略性拐點。這個拐點實際上就是由“放權(quán)讓利”式改革轉(zhuǎn)向以明晰產(chǎn)權(quán)、“硬化”產(chǎn)權(quán)制度環(huán)境為主的改革。其標(biāo)志是政府通過投資驅(qū)動經(jīng)濟高速增長的國家追趕戰(zhàn)略應(yīng)逐步歷史性淡出，從地方政府手中上交的權(quán)利不應(yīng)該重新交回中央政府有關(guān)部門手中，而是應(yīng)通過明晰產(chǎn)權(quán)的方式直接界定給市場。由此，中國將進入制度變遷的第三個階段，即伴隨著排他性產(chǎn)權(quán)的日益清晰，制度創(chuàng)新的主體由政府(先是中央政府，后是地方政府)過渡為市場微觀主體。

在這種權(quán)利不斷再分配的過程中，“小金庫”的存在暗合著一些中國制度變遷中的潛規(guī)則，在形式上不斷“打壓”的過程中，不斷壯大，更多的部門，甚至更多的個人主動自覺地設(shè)立“小金庫”也說明這一事物的“合理性”。財政部的專家也指出，一貫所謂的“強化制度建設(shè)，使領(lǐng)導(dǎo)干部不能設(shè)小金庫。”在實際執(zhí)行中可能只不過是個過場，“中國經(jīng)濟的舞臺就是這樣，‘小金庫’已經(jīng)成為了觀眾不可或缺的臺柱子了，不改變舞臺，臺柱子只會越來越吃香的。”