范立波：整治市容與維護自由的二難選擇

北京市2008年環境建設指揮部近日宣布，將采取一系列措施整治城市環境和秩序。這種行為本身并不值得驚詫。近些年來，外來人口大量涌入北京，給北京的城市環境和社會秩序造成了相當程度的混亂，確實需要進行整治。何況2008年奧運會舉辦在即，提供一個安全、整潔、有序的城市環境，確保奧運順利進行，亦是一項重要的政治任務。北京市當局對此自然要未雨綢繆，提前操練。

然而，令許多法律人驚訝的是，在此次整治行動中，勞動教養也被作為重要的手段之一，而且適用范圍進一步擴大。比如兩次以上散發、張貼、噴涂非法小廣告的人員，都可能被勞動教養。

眾所周知，勞動教養是特定時代的產物，本身在制度設計上就存在嚴重缺陷。比如勞動教養的對象本來是有輕微違法犯罪行為、但不夠刑事處分的人；勞動教養的時間一般為一年到三年，必要時可延長一年，遠遠超過了刑法所規定的最低刑罰期間。這反而使那些夠不上刑事處罰的人，被課予比刑事處罰更長時間的處罰。此外，勞動教養的審批程序雖然原則上歸勞動教養委員會，但勞動教養的審批機關設在公安機關，勞動教養的決定權實際上由公安機關一家行使，缺乏中立機構的有力監督，容易導致權力濫用。

尤其重要的是，勞動教養制度本身的合法性也存在高度爭議。《立法法》明確規定，對限制人身自由的強制措施和處罰，只能由全國人大及其常委會通過制定法律。《行政處罰法》也規定，限制人身自由的行政處罰措施，只能由法律規定。該法第八條所規定的七種行政處罰措施中，也不包括勞動教養。

勞動教養制度本身存在合法性問題，且由于制度設計不完善，造成許多濫用權力、侵犯人權的現實后果。因此，自孫志剛案以來，學界、地方人大代表和政協委員，均呼吁廢止現行的勞動教養制度，全國人大也將《違法行為矯治法》列入立法計劃，擬以“違法行為矯治”全面取代“勞動教養”。在這種情形下，勞動教養制度雖然尚未正式廢除，但其正當性和合法性受到普遍質疑，已經喪失了其民主基礎。一個尊重民意、重視法律的合法性和正當性的政府，就應該特別審慎地對待這種制度，并盡可能地根據公眾的普遍信念解釋、修正甚至拒絕適用。

北京市動用勞動教養來整治城市環境和秩序，當然不是因為他們對該制度在合法性、制度設計和實施后果上存在的種種問題缺乏認識。他們之所以這樣做，除了由于立法不完善、社會保障體系不健全，政府所能動用的法律手段和福利手段有限，恐怕還有一種不宜說明的原因，即在奧運和治安的巨大壓力下，勞動教養制度設計上的不完善，恰恰正是它的“優勢”所在。

因為自收容遣送制度廢除之后，面對日益增加的流浪乞討和“閑雜人員”入京所帶來的管理上的難題，行政機關一直缺少一個簡便有效的強制措施。而勞教對象定義模糊，作出決定的機構單一，缺乏監督等缺陷，正好可以為行政機關自由定義勞教對象并做出勞教決定提供了方便。勞教時期一般較長，不僅具有較強的威懾力，而且也可把城市麻煩制造者較長時期地隔離出去。因此，在當前缺乏其它有效的法律手段時，飽受詬病的勞動教養制度，不失為一個有效的整治方案。而勞動教養制度至今尚未廢除，也可為其采取這種手段提供形式上的合法性。

由此不難理解，此次整治行為為何會將二次散發、張貼、噴涂非法小廣告等行為也列為勞動教養對象。且不說對二次散布非法小廣告的人實施一年以上的勞動教養無疑顯失公平，這種擴張解釋背后的邏輯，實際上是單純從提高整治效果這一政策目標出發，利用勞動教養對象定義模糊、可以自由解釋的缺陷，將不利于整治目標實現的行為納入勞教對象，以實現有效整治。因此，如果限制甚至犧牲公民合法權利有助于實現整治目標，政府還會通過擴張解釋合法地侵犯公民權利。

從法理上說，政府為了實現某些重大的社會、經濟、政治目標，固然需要對公民自由進行限制。但自由在人類合作秩序中具有優先性。對自由的限制，只能以其可能對他人造成傷害為前提，亦以防止傷害為限。而基本自由因為非常重要，一般在憲法中予以明確規定，對于基本自由的限制必須通過民主程序、由民意代表制定法律。政府在作出這種限制時，有責任平等地尊重和關心被限制者的權利，而不能為了某些公共政策粗暴地侵犯公民自由。

在這種民主憲政制度下，對于法律法規的評價，經常是取向于憲法的思考。而這種思考本身就包含了一種政治道德，即憲法是基于公民同意、自覺締結的契約，代表了公民對于何謂組織良好的社會秩序的看法。只有當這種契約得到尊重和踐行時，憲法所代表的社會理想才能轉變為現實。因此，開創美國司法審查制度的美國最高法院大法官馬歇爾在其著名的“馬伯里訴麥迪遜”一案的判詞中才說：“一件與憲法相抵觸的法律是否能夠成為國家的法律？這是一個對合眾國有著深遠意義的問題。”

我國憲法由于制定時間特殊，修改頻繁，憲法文本也難以納入契約論的框架下進行解釋。但是，當下正值我國由政法體制向憲政體制轉型，憲法文本也在新的歷史語境下，獲得新的闡釋。這種新的闡釋過程，或許會構成阿克曼所說的憲法的重大時刻，對于未來憲法文本修改和憲法實踐發生積極影響。在這個轉型期，學界和公民的努力固然重要，行政機關作為與民眾日常關系密切的一種權力，如果在解釋、執行和制定法規規章時，能夠堅持某種取向于憲政精神的政治道德，將會做出創造性的積極貢獻。從這個角度來評價北京市的上述行為，其誤區和方向均清晰可見。

2008年的奧運會，無疑會是中國集中向世界展示自己的一個絕佳舞臺。在那個世界矚目、萬眾云集的時刻，北京究竟該怎樣展示自己的魅力呢？是通過擴展解釋合法性和合理性均受到嚴重質疑的勞動教養制度整治北京，還是允許乞丐、無業游民和曾經張貼、散發過非法小廣告的人們一起自由穿梭在北京的街道，以他們快樂而自信的笑容，向世界證明他們的權利在這個國家得到了有力的保護、他們在這里自由地生活呢？哪一種情形更能贏得世界的尊重和掌聲？如何回答這個問題，或許同樣是一個對我們的共和國有著深遠意義的問題。