我國區(qū)域經濟合作中不協(xié)調的主要問題探析

在經濟全球化的背景下，區(qū)域經濟合作已成為提升一個國家或地區(qū)經濟發(fā)展的重要驅動力。在我國經濟開放程度最高的地區(qū)——珠三角、長三角，出現(xiàn)了由資本推動的區(qū)域經濟一體化趨勢。隨著我國區(qū)域經濟的發(fā)展，對于區(qū)域經濟的研究也日益拓展和豐富。但是，區(qū)域經濟研究的深化，卻向我們揭示出公共行政學研究中的一個盲點，即對于區(qū)域經濟發(fā)展相對應的政府間關系的協(xié)調的忽視，由于在中央放權的過程中，缺乏有效的約束機制和調控手段來規(guī)范地方政府行為，致使地方政府的經濟權限產生了“放大效應”。從而形成了一種與區(qū)域經濟一體化相悖的，表現(xiàn)為行政區(qū)劃對區(qū)域經濟發(fā)展的剛性約束的、特殊的、過渡性質的區(qū)域經濟——“行政區(qū)經濟”。^[1]作為一級利益主體的地方政府往往會置大區(qū)域整體利益于不顧而過度追逐自身利益的最大化，從而極大地阻礙了區(qū)域經濟一體化的進程。按照法同經濟學家SandraPoncet的研究，1997年中國國內省級間商品貿易平均關稅達到了46％，比10年前整整提高了11％。1987年消費者購買各自所屬省份自制產品的數(shù)量是它省的10倍，而到了1997年，這一比重達到了21倍。^[2]因此，尋求——種能夠協(xié)調好區(qū)域經濟合作中各地方政府間關系，以突破行政區(qū)劃壁壘的區(qū)域經濟——體化途徑，已成為學界、企業(yè)家及政府部門共同關注的熱點問題。然而，有效途徑的獲得需以問題原因的分析為前提，只有搞清楚問題的原由，才能夠“對癥下藥”，有效地解決問題。由此，本文將對我國區(qū)域經濟合作，地方政府關系不協(xié)調的表現(xiàn)和原因子以闡述和剖析。

一、我國區(qū)域經濟合作中地方政府間關系不協(xié)調的表現(xiàn)

(一)重復建設，產業(yè)結構趨同

區(qū)域經濟合作的價值在于，區(qū)域內各個地方能夠根據(jù)自身特點和優(yōu)勢以及區(qū)域整體利益的需要，定位自身在推動區(qū)域經濟發(fā)展中的角色，以實現(xiàn)區(qū)域內各地經濟發(fā)展的共贏。但在現(xiàn)實中，由于地方政府對經濟發(fā)展的關注更多地表現(xiàn)為對本轄區(qū)經濟指標的關注，不能對整個區(qū)域的產業(yè)發(fā)展目標進行統(tǒng)籌規(guī)劃，大多地方政府往往對那些被區(qū)域內其它地方政府廣泛關注的“熱線產業(yè)”具有強烈的投資沖動，而忽視宏觀的經濟效益。只顧眼前的盲目投資帶來的是區(qū)域內產；業(yè)結構的嚴重趨問，從而使得區(qū)域合作優(yōu)勢變?yōu)榭照劇?995年我國地區(qū)內部產業(yè)結構與全國部門產業(yè)結構相似系數(shù)達到0．9以上的省市區(qū)有24個，占省市區(qū)總數(shù)的80％。^[3]長江三角洲地區(qū)15個城市三次產業(yè)結構趨同現(xiàn)象尤為突出。長三角地區(qū)除舟山市外，其他14個城市地區(qū)的結構相似系數(shù)大部分在0．97以上，其中上海、南京、杭州、蘇州、無錫等五個城市地區(qū)相互之間的結構相似系數(shù)最大，絕大部分在0．98以上。^[4]地方政府問的重復建設所帶來的所謂市場繁榮、高速增長只能是暫時的、虛假的，而其留下的危害卻是長期的、嚴重的。一方面，跨區(qū)域的大型基礎設施和公用設施不能適應區(qū)域經濟合作的要求；另一方面，區(qū)域資源整合協(xié)調的能力嚴重不足，各自為政，低層次的競爭，重復建設，資源浪費問題突出。這種矛盾得不到有效解決，將極大阻礙區(qū)域經濟合作的順利進行。

(二)地方保護主義盛行，統(tǒng)一市場分割嚴重

近年來感行的地方保護主義愈演愈烈，地方政府間的原料大戰(zhàn)、價格大戰(zhàn)、市場封鎖現(xiàn)象時有發(fā)生，國內市場被嚴重分割。從表面上看，地方保護主義提高了本地區(qū)企業(yè)的生存能力，增加了本地政府的財政收入，有利于本地區(qū)的社會穩(wěn)定。但從長遠來看，因地方保護主義所導致的市場分割對國民經濟的發(fā)展產生的危害是極大的：首先，從微觀經濟角度看，地方企業(yè)在地方“保護傘”的庇護下畸形發(fā)育，缺乏成長過程中正常的競爭環(huán)境，這種在“溫室”中發(fā)展起來的企業(yè)很難在競爭激烈的全國市場以及國際市場中立足。其次，從宏觀經濟的角度看，由地方保護主義產生的各種不問區(qū)域間的貿易壁壘大大增加了地方間的貿易成本，嚴重阻礙了區(qū)域經濟一體化的進程，個利于區(qū)域及國家整體實力的提高。最后，區(qū)域經濟合作的主體是企業(yè)，而不是政府。只有市場一體化，才能實現(xiàn)各種要素的自由流動，實現(xiàn)資源的合理配置，實現(xiàn)各自區(qū)域之間的協(xié)調發(fā)展和各類經濟主體之間的互惠互利。地方政府對微觀經濟行為的行政性介入使得國內市場被分割，市場在資源配置中的主導作用難以實現(xiàn)，這是與我國建立社會主義市場經濟體制的目標及經濟全球化、區(qū)域經濟一體化化的趨勢背道而馳的。

(三)政府間惡性競爭，區(qū)域公共服務缺失

政府間相互惡性競爭所引發(fā)的區(qū)域公共事務治理缺失也是政府間關系不協(xié)調的一個顯著表現(xiàn)。區(qū)域一體化、社會信息化、市場無界化的迅速發(fā)展，使得很多原屬各地方政府的內部社會公共問題和公共事務變得越來越“外：部化”。由于“區(qū)域公共服務”具有一般公共物品的兩大特征，即消費的非競爭性和非排他性，所以區(qū)域內各地方政府也同樣會有“搭便車”心理，沒有動力甚至采取規(guī)避心態(tài)去對待“區(qū)域公共服務問題”。但另一方面，這些“區(qū)域公共物品”還有著高度滲透性和不可分割性的特點，因此區(qū)域內務地方政府又不得不去解決這些問題。因此，以往的有區(qū)域內某一地方政府進行的單邊公共行政已力不從心，無法應對大量的“區(qū)域公共問題”，而有雙邊或多邊的省級政府追求合作行政或聯(lián)合治理便提上議事日程。^[5]

在區(qū)域公共服務的提供方面，我國區(qū)域經濟合作中的地方政府做得并不盡如人意。在諸多的“區(qū)域公共服務問題”中，區(qū)域基礎設施建設問題顯得尤為突出。譬如，在港口建設方向，長江三角洲地區(qū)擁有沿江，沿海的天然建港資源，如果協(xié)調得好，可以充分發(fā)揮各地所長，提高港口利用效率和投資效益的同時，也有利于上海航運中心地位的確立。但是，上海建設航運中心，把港運中心從內河遷到海外，在小洋山投資300億元建大型海港，這使作為長江港門的江蘇諸港缺少了整合力量，而浙江的寧波港受影響更重。^[6]無獨有偶，在湖北黃梅小池鎮(zhèn)與江西九汀城區(qū)間為方便長江兩岸民眾交往，經過從1991—2000年長達川年努力建立的跨省公交線，也因為其牽扯的利益而胎死腹中。^[7]與此同時，在一些單個地方政府難以獨自處理的諸如人口流動、環(huán)境保護、傳染病預防等問題的解決上，由于聯(lián)合與協(xié)作的缺乏，也無法從根本上解決，從而制約了整個區(qū)域經濟的順利發(fā)展。

二、我國區(qū)域經濟合作中地方政府間關系不協(xié)調的原因分析

(一)行政性分權帶來的利益分化

建國初期，我國實行中央高度集權的計劃經濟體制，這對最大限度地集中有限的國力搞經濟建設起到了很好的效果，為我國工業(yè)化的成功起步、迅速建設工業(yè)體系創(chuàng)造了前提條件。“但是，過分集中的中央政府是不利于現(xiàn)代化的。”^[8]1978年以來，中央政府開始實行“分灶吃飯”的財政大包干制，對地方政府進行了以下放財政權和稅收權、投融資權和企業(yè)管轄權為核心的行政性分權，大幅度地擴大了地方政府的經濟權限，從而在市場競爭格局和市場利益主體方面形成了兩個獨特的層面：企業(yè)主體和地方政府。

(二)地方政府職能轉變滯后

轉變政府職能，就是要將政府的經濟職能從微觀管理轉變?yōu)楹暧^管理，從直接管理轉變?yōu)殚g接管理，從主要依靠行政手段轉變?yōu)橐越洕侄螢橹鳎o助以法律和行政手段。政府職能的轉變，有助于資源在市場的配置下自由流動，有利于區(qū)域大市場的形成，從而讓地方政府從相互之間的不協(xié)調中解脫出來。一般認為，改革開放以來政府對經濟的管制范圍是不斷縮小的。事實上，這一判斷只對中央政府來說是符合實際的，而省級政府對本省區(qū)的管制沒有縮小反而有所擴大。^[9]地方政府對微觀經濟活動的過分介入，使其自身陷入到了不同地區(qū)企業(yè)利益的糾紛當中，地方政府為了維護或實現(xiàn)自身利益，不惜動用各種行政強制手段，搞土政策、封鎖市場、保護本地企業(yè)，可以說地方政府職能轉變的滯后是造成我國區(qū)域經濟合作中地方政府間關系不協(xié)調的根本原因。

(三)現(xiàn)行地方政府官員政績考核制度不合理

政績考核制度對地方政府經濟行為有著很大的導向作用。作為政府行為執(zhí)行者的政府官員在進行各種經濟管理活動時，往往會先把自身行為納入到政績考核制度的框架中。“在經濟權力下放和市場化的過程中，地方政府的合法性基礎也發(fā)生了相應的變化。在這種新的制度環(huán)境下，經濟發(fā)展成為考核地方官員業(yè)績的最重要指標之一。”^[10]斯坦福大學的周黎安博士運用了一個委托代理的模型，對1980年至1993年間中國大陸28個省(除西藏和海南)的數(shù)據(jù)進行了實證檢驗，結果顯示各省的經濟績效與地方官員的晉升之間呈現(xiàn)出高度的正相關性。現(xiàn)行干部考核制度過多強調官員水平與經濟發(fā)展水平直接掛鉤，而這種經濟發(fā)展水平又過于簡單的表現(xiàn)為引進了多少投資、企業(yè)的數(shù)量是多少、上了多少項目以及經濟發(fā)展速度怎樣等，這顯然是不科學的。

這樣的政績考核標準迎合了我國求經濟發(fā)展、人民盼生活水平提高的要求，但存在著很大的弊端：本區(qū)域經濟發(fā)展狀況成為關系地方官員升遷的關鍵，這必然會導致地方政府首腦只關心本地經濟發(fā)展，強化資源配置本地化和保護本地市場。在區(qū)域經濟合作過程中則表現(xiàn)為，一旦遇到有損本地經濟發(fā)展的情況，不管是否存在大區(qū)域整體利益的最優(yōu)化或本區(qū)域長遠利益的最大化，都會采取消極策略。因為，任期內最快的發(fā)展本地經濟才能使他們得到升遷機會。顯然，地方政府政績考核制度的不科學性已成為阻礙區(qū)域經濟合作順利進展的制度性障礙。

綜上所述，地方政府間關系不協(xié)調作為阻礙我國區(qū)域經濟合作順利進展的重要因素，有其體制上、制度-上的深層次原因。找到問題產生的根源，只是解決問題的第一步，后面的路還很長，只有找到一種能夠從根源上解決問題的有效方式和機制，才能夠使得地方政府推動而不是阻礙區(qū)域經濟一體化的進程。

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[10]長浩．當代中國區(qū)域經濟發(fā)展中的省級政府間關系協(xié)調問題研究．

責任編輯 杜福洲