菲律賓國債民間獨立審計的借鑒與啟示

在菲律賓，國債累計余額已超過國內(nèi)生產(chǎn)總值，債務(wù)償還問題已經(jīng)誘發(fā)財政危機(jī)。為此，菲律賓馬尼拉自發(fā)成立了監(jiān)督政府管理債務(wù)的民間組織債務(wù)聯(lián)盟自由（FDC），向政府施加壓力提出要對國債進(jìn)行民間獨立審計，以提高國債資金的使用效率。債務(wù)聯(lián)盟自由的主張及其要求對政府處理債務(wù)危機(jī)起了積極的監(jiān)督和促進(jìn)作用。本文首先簡要介紹菲律賓債務(wù)聯(lián)盟自由（FDC）組織及其國債民間獨立審計的主張，然后結(jié)合我國國債管理存在的問題，提出國債民間獨立審計對提高我國國債管理績效的借鑒與啟示。

一、菲律賓國債危機(jī)及債務(wù)聯(lián)盟自由（FDC）簡介

自20世紀(jì)80年代起，菲律賓政府主要靠借債投資，特別是國外債務(wù)，國家所承擔(dān)的債務(wù)日益遞增，債務(wù)的償還問題使菲律賓政府陷入債務(wù)危機(jī)，并且債務(wù)危機(jī)已經(jīng)引發(fā)了財政危機(jī)。菲律賓國債包括政府債務(wù)和政府全資和控股的公司債務(wù)。至今，國債累計余額已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）。在2001年，國家國債累計總額達(dá)到了4.41萬億索比，相當(dāng)于GDP的120％；2002年，國債又攀升到5.16萬億索比，相當(dāng)于GDP的128％。單就政府債務(wù)而言，政府債務(wù)也以前所未有的速度在增長，從1981年的489.4億索比上升到2003年的3.4萬億索比。2004年到期的應(yīng)歸還政府債務(wù)本金和利息共計5420億索比，占全年財政支出的50％，而公共部門，包括國營企業(yè)所背負(fù)的債務(wù)則超過了GDP的130%。

早80年代后期，菲律賓政府債務(wù)危機(jī)就有所顯現(xiàn)，為此，在首都馬尼拉，民間自發(fā)成立了一個債務(wù)聯(lián)盟自由（the Freedom from Debt Coalition，簡稱FDC）組織。該組織關(guān)注國家債務(wù)問題，不定期召開會議探討國家債務(wù)等國計民生問題，并出版了《債務(wù)聯(lián)盟自由公報》刊物，提出各種建議，監(jiān)督政府借貸行為。至今，該聯(lián)盟已發(fā)展成為政府債務(wù)問題的民間監(jiān)督組織，它與國會議員一起共同致力于解決國家債務(wù)問題獻(xiàn)計獻(xiàn)策。

二、菲律賓債務(wù)聯(lián)盟自由（FDC）國債民間獨立審計思路及其作用

針對國家陷入債務(wù)危機(jī)的現(xiàn)狀，債務(wù)聯(lián)盟自由（FDC）提出，政府預(yù)算的大部分支出用于國債的償還，菲律賓沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)已經(jīng)成為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展最大的障礙，要使菲律賓擺脫經(jīng)濟(jì)困境，政府必須對國債進(jìn)行周密細(xì)致的評定考核，應(yīng)該接受民間審計，通過民間審計讓債務(wù)真相大白于天下，以此規(guī)范國債支出的合法性。

在國債審計問題上，F(xiàn)DC所持的觀點與政府不同。財政部長阿麥通認(rèn)為，沒有必要對國債進(jìn)行民間獨立審計，因為審計委員會（COA）已經(jīng)審計。FDC認(rèn)為，審計委員會或其他政府機(jī)構(gòu)擁有國債的相關(guān)資料，但這并不意味著公眾知道它們的存在，國會和參議院知道它們的存在，而且，政府審計也好像是“財務(wù)決算”，局限于國債收入和開支的數(shù)量以及債務(wù)利息的支付數(shù)量審計。因為國債問題的歷史性和嚴(yán)肅性，純粹的債務(wù)“財務(wù)決算”是不夠的，國債審計應(yīng)該超越“財務(wù)決算”。FDC提議要成立國債審計獨立委員會，對國債實施與政府審計平行的民間審計。具體審計思路如下：

1、FDC主張國債審計必須范圍要廣，要涉及每一筆貸款及其具體投資項目對政治、社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)保所產(chǎn)生的影響。貸款不能以削減社會服務(wù)、健康和教育為代價。

2、國債審計不僅包括債務(wù)收支賬務(wù)審計，而且包括貸款資金使用的效益性、經(jīng)濟(jì)性和效率性審計，比如：貸款的目的是干什么？貸款如何使用？貸款是否達(dá)到了目的？國債審計不是統(tǒng)計或會計活動，它是透明負(fù)責(zé)的管理活動。

3、國債審計要涵蓋測定國民政府負(fù)擔(dān)的顯性和隱性債務(wù)，要評定債務(wù)工具擴(kuò)張的原因以及國債政策收益和目標(biāo)的達(dá)成情況。

4、檢查政府債務(wù)管理政策、與借債有關(guān)的法律和借債的方式方法。所有這些旨在識別法律必須解決的問題，比如：制定合理財政管理政策，確保其法律法規(guī)相關(guān)性、一致性、適應(yīng)性和充分性。

5、國債借款和還款的謹(jǐn)慎性審計。它不僅評論國債本身，而且評價國家現(xiàn)在陷入債務(wù)陷阱的政策和機(jī)制。正是由于這些政策激勵政府無節(jié)制地借款，借款銀行也不負(fù)責(zé)任地借入，銀行貸款也不管貸款是否真正地用于指定的項目。

6、國債審計要揪出那些腐敗分子，他們把錢借給私人老朋友，而這些錢國家不能受益，其收益落入了神秘的銀行賬戶。在菲律賓存在著私人公司享用國債，納稅人卻承擔(dān)納稅還款義務(wù)的腐敗現(xiàn)象。國債審計旨在為納稅人尋求公正，討個說法。

FDC除要求審計所有國債以外，還長期呼吁：取消還本付息自動撥款法案；最終拒付所有非法、欺騙和命令式的有償貸款；應(yīng)付債款要設(shè)置上限制度，政府借款要有節(jié)制，貸款要有擔(dān)保并履約還款。

FDC經(jīng)過兩年多的努力，其提出的國債民間審計呼吁得到了下議院多數(shù)議員的贊同，催促了政府對國債政策的反思，并且通過了成立國會債務(wù)委員會的議案，由國會債務(wù)委員會負(fù)責(zé)對國債存在的問題進(jìn)行調(diào)查。政府在認(rèn)識和尋求債務(wù)危機(jī)解決方案上邁出了具有歷史意義的一步。

三、國債獨立審計主張對我國國債管理的借鑒與啟示

自1998年實施積極財政政策以來，我國的國債以前所未有的速度增加，2004年發(fā)行國債6 734.27億元，是1981年發(fā)行量48.66億元的138倍。國債發(fā)行量的增加，產(chǎn)生了顯著的社會經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，但同時帶來了不可忽視的日益加大的財政風(fēng)險，而且從近年來新聞界和審計署披露的國債資金使用情況來看，數(shù)以億元計算的國債資金投入了“垃圾項目”，國債管理中存在的問題確實令人擔(dān)憂。對照菲律賓政府債務(wù)管理存在的問題，為強(qiáng)化我國國債管理，提高國債資金的使用效率，債務(wù)聯(lián)盟自由（FDC）的國債獨立審計主張及其思路很值得我們借鑒。目前，我國可以考慮成立國債審計委員會，讓民間獨立審計參與到國債資金的審計過程中，形成財政自查、政府審計、社會中介機(jī)構(gòu)審計相結(jié)合的國債資金審計監(jiān)督系統(tǒng)。目前可以考慮開展以下工作：

（一）加強(qiáng)對國債資金進(jìn)行全方位的監(jiān)督

在國債資金的審計中除了貫徹“全面審計，重點突出”的方針之外，目前要加強(qiáng)以下幾個方面的審計工作：

1、盡快對財政部門預(yù)算管理、資金管理進(jìn)行審計。分析我國歷年的國債預(yù)算數(shù)據(jù)，有一個現(xiàn)象值得關(guān)注，那就是我國的國債預(yù)算和決算數(shù)量年年基本相同，而財政收入?yún)s是年年超收。這個現(xiàn)象反映了這樣一個問題，財政收入年年超收一方面說明我國經(jīng)濟(jì)在持續(xù)穩(wěn)定增長，另一方面也說明我國財政赤字預(yù)算不夠準(zhǔn)確。既然是上一年度財政預(yù)算超收，那么下一年度就應(yīng)該考慮財政可能超收的因素適當(dāng)縮減財政赤字，進(jìn)而縮減國債規(guī)模。足見我國的國債預(yù)算績效亟待提高，積極推進(jìn)國債預(yù)算審計勢在必行。

2、增強(qiáng)財政部門或主管部門資金撥付情況審計。擠占、挪用、截留國債資金被的現(xiàn)象存在大大降低了國債資金的使用效率。如某引水工程，當(dāng)?shù)卣诘胤脚涮踪Y金中明文安排100萬修建當(dāng)?shù)厮麖d宿舍樓，造成項目資金缺口。目前，我國政府如果能夠增強(qiáng)資金撥付情況的審計，那么我國的國債投資項目建設(shè)效率和國債的資金使用效率將得以極大地提高。

3、開展國債項目事前審計。從已經(jīng)實施的國債項目審計結(jié)果來看，國債投資項目常常出現(xiàn)“垃圾工程”、“釣魚工程”和“胡子工程”，有些國債項目一開始本身就不具備可行性，使國債資金的巨額投入見不到效益，造成巨大的浪費，或者是地方政府存在套取國家國債資金的動機(jī)。

（二）委托民間審計機(jī)構(gòu)參與國債項目績效審計

自1998年至2004年，我國政府增發(fā)建設(shè)性國債啟動內(nèi)需緩解通貨緊縮促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，累計發(fā)行了34 149億元的國債，與此同時也加強(qiáng)了對國債項目的審計，但是由于政府審計力量有限，并不能實現(xiàn)對所有的國債投資項目進(jìn)行審計監(jiān)督，從而無法對國債資金進(jìn)行充分的監(jiān)督。我國以政府審計為主的國債項目的審計，因?qū)徲嬛黧w的獨立性低下，效率低下。讓民間審計機(jī)構(gòu)參與國債項目績效審計也是緩解當(dāng)前政府審計人力不足的可行途徑之一，同時民間審計的高獨立性可以增強(qiáng)了國債項目績效審計的有效性。這樣做與審計署審計工作發(fā)展規(guī)劃也是一致的。審計署《2003年至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》明確提出：“積極開展效益審計，促進(jìn)提高財政資金的管理水平和使用效益。逐年加大效益審計份量，爭取到2007年，投入效益審計力量占整個審計力量的一半左右，力爭做到所有審計和專項審計調(diào)查項目的結(jié)果，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密及其他不宜對外披露的內(nèi)容外，全部對社會公告?！?/p>

（三）公開審計結(jié)果，使國債資金的使用接受更廣泛的社會監(jiān)督

公開國債審計結(jié)果，特別是公開國債項目的審計處理結(jié)果及其整改情況?！瓣柟馐亲詈玫南緞瑹艄馐亲詈玫木臁?，審計結(jié)果公開機(jī)制提高了國債資金審計結(jié)果的可獲得性，保障了社會公眾對公共信息的知情權(quán)，可以充分發(fā)揮群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，有利于規(guī)范政府行為，提高政府執(zhí)政效率，提高國債資金使用效率。

（作者單位：杭州電子科技大學(xué)）