關(guān)于我國政府審計目標(biāo)的若干思考

政府審計是我國政治體制的重要組成部分，是國民經(jīng)濟運行的衛(wèi)士，是領(lǐng)導(dǎo)決策和民眾的眼睛（以下“審計”均指“政府審計”）。審計目標(biāo)是審計工作的出發(fā)點和歸宿，做好審計目標(biāo)管理對于提高審計工作水平和充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用具有重要意義。

一、當(dāng)前我國政府審計目標(biāo)管理存在的問題

《現(xiàn)代漢語詞典》將目標(biāo)定義為人們想要達到的境地或標(biāo)準(zhǔn)。顧名思義，審計目標(biāo)就是審計人員通過審計實踐活動所期望達到的目的、境地或標(biāo)準(zhǔn)，是審計工作的出發(fā)點和歸宿。審計目標(biāo)管理貫穿于審計工作的始終。編寫年度審計項目計劃、制定審計工作方案和審計實施方案都要有明確的審計目標(biāo)。審計項目結(jié)束后，審計機關(guān)要檢查和評價審計結(jié)果是否實現(xiàn)了審計方案中確定的審計目標(biāo)，并反映到審計報告中。當(dāng)前，我國政府審計目標(biāo)的管理主要存在以下問題：

1、概念不統(tǒng)一。《審計機關(guān)審計項目質(zhì)量控制辦法（試行）》（審計署六號令）第十二條規(guī)定：“審計工作方案的主要內(nèi)容包括：審計工作目標(biāo)、審計范圍、審計對象、審計內(nèi)容與重點、審計組織與分工、工作要求”。筆者認(rèn)為，這里的“審計工作目標(biāo)”應(yīng)該是指“審計目標(biāo)”。審計目標(biāo)是審計實踐活動所要達到的目的，而審計工作目標(biāo)是審計工作本身所要達到的標(biāo)準(zhǔn)。前者側(cè)重于審計工作的具體結(jié)果，后者側(cè)重于審計工作自身的理想境界。《審計法》規(guī)定，我國政府審計目標(biāo)是監(jiān)督和評價被審計單位財政收支或者財務(wù)收支的真實、合法和效益，即“三性”（真實性、合法性和效益性），而《審計署2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》提出的審計工作目標(biāo)是實現(xiàn)審計工作的法制化、規(guī)范化、科學(xué)化，即“三化”（法制化、規(guī)范化和制度化）。因此，審計目標(biāo)不等于審計工作目標(biāo)，審計目標(biāo)是審計工作目標(biāo)的最終結(jié)果，審計工作目標(biāo)是實現(xiàn)審計目標(biāo)的工作標(biāo)準(zhǔn)，二者之間是目的和手段的關(guān)系。

2、重揭露，輕落實。審計監(jiān)督的目標(biāo)包括兩個方面：一是依法嚴(yán)肅查處問題，二是督促有關(guān)部門整改。目前，審計機關(guān)依法查處財政財務(wù)收支違法違規(guī)問題和經(jīng)濟犯罪案件的力度較大，堅持原則，敢于碰硬，特別是審計署每年向全國人大常委會提交的中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告掀起了一陣陣審計風(fēng)暴，提高了審計執(zhí)法水平，擴大了審計威懾力，但是，審計促進查處問題的整改落實力度不夠。據(jù)統(tǒng)計，審計署某派出機構(gòu)2003至2004年審計決定處理處罰應(yīng)上交財政4 982萬元，實際已上交財政3 118萬元，上交落實率62.6%；應(yīng)調(diào)賬處理金額101 237萬元，已調(diào)賬處理金額13687萬元，調(diào)賬落實率13.5%；向司法機關(guān)移送案件30件，已立案1件，立案落實率3.3%。筆者分析，導(dǎo)致落實率較低的原因主要有兩個方面：一是主觀上審計機關(guān)確定審計目標(biāo)時重視揭露問題，輕視督促落實；二是客觀上審計機關(guān)任務(wù)繁重，審計力量有限，每年都忙于完成當(dāng)年審計任務(wù)，無暇顧及以前年度審計項目的整改落實情況。

3、重微觀，輕宏觀。我國審計機關(guān)成立23年來，審計人員主要由會計、財政、稅務(wù)等專業(yè)人員構(gòu)成，知識結(jié)構(gòu)比較單一。近幾年，雖然加大了經(jīng)濟管理、工程技術(shù)、計算機、法律等專業(yè)人才的錄用，但審計人員整體專業(yè)結(jié)構(gòu)仍然不能滿足現(xiàn)實工作的需要。審計人員善于揭露被審計單位的財政財務(wù)收支違法違規(guī)問題，長于發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟違法犯罪案件線索，但習(xí)慣于就事論事，不善于將審計目標(biāo)定位于通過宏觀分析，找出問題存在的根本原因，以促進領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)決策和加強宏觀調(diào)控。審計目標(biāo)往往停留于查出微觀問題，缺乏宏觀分析研究。

4、監(jiān)督檢查不到位。《審計機關(guān)審計項目質(zhì)量檢查暫行規(guī)定》第七條指出，審計項目質(zhì)量檢查的內(nèi)容主要是審計執(zhí)法情況和審計成果的客觀性、真實性。該規(guī)定只字未提對審計目標(biāo)完成情況的檢查，這是一個明顯的漏洞。在審計項目計劃的執(zhí)行過程中，審計目標(biāo)的監(jiān)督檢查也不到位。《審計機關(guān)審計項目質(zhì)量控制辦法（試行）》要求審計人員在審計過程中逐日編寫審計日記，記載審計事項的查證過程和結(jié)果，但是，實際工作中存在補寫審計日記的現(xiàn)象。審計日記的欠真實性影響了審計目標(biāo)完成的客觀性。審計組每月上報的審計項目計劃執(zhí)行情況臺賬只是對審計項目工作量進行統(tǒng)計，而審計工作成果和審計目標(biāo)完成情況只有在審計項目結(jié)束并出具審計報告后才匯總到審計情況統(tǒng)計報表中。審計機關(guān)計劃管理人員很難對審計項目的目標(biāo)完成情況進行實時跟蹤檢查。

二、關(guān)于確立和實現(xiàn)審計目標(biāo)的幾點認(rèn)識

制定審計計劃，必須要確立明確的審計目標(biāo)。不經(jīng)過縝密研究隨意提出的無目標(biāo)的審計項目計劃必然會導(dǎo)致審計工作的失敗。確立和實現(xiàn)審計目標(biāo)是審計機關(guān)和審計人員永遠(yuǎn)不懈的追求。

1、確立科學(xué)合理的審計目標(biāo)。中央和地方各級審計機關(guān)確立審計目標(biāo)時應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞各級黨委和政府的中心工作，關(guān)注社會熱點、難點問題，為國民經(jīng)濟發(fā)展和社會進步服務(wù)。當(dāng)前，有一種審計觀念誤區(qū)，認(rèn)為審計目標(biāo)就是抓大案要案，出審計要情和重要信息要目，并給予重獎。這種觀念導(dǎo)致有的審計人員對資金量不大、難以發(fā)現(xiàn)大案要案的審計項目興趣不濃，審計力度不大。不可否認(rèn)，近幾年刮起的審計風(fēng)暴和審計影響力的提高與審計揭露大案要案密不可分。但是，如果僅僅以抓大案要案為審計目標(biāo)，勢必將審計工作引向一個狹隘的通道，影響審計事業(yè)的全面發(fā)展。審計機關(guān)確立審計目標(biāo)時，應(yīng)當(dāng)綜合考慮各種因素，包括國家法律規(guī)定及相關(guān)方針政策、黨和政府及有關(guān)部門對審計工作的要求、被審計單位的實際情況和財政財務(wù)收支規(guī)模、審計機關(guān)人力資源狀況、審計時間和審計經(jīng)費預(yù)算等，最后選擇科學(xué)合理的審計目標(biāo)。

2、開展計算機審計，詳細(xì)分析審計目標(biāo)。在傳統(tǒng)的手工審計條件下，審計人員面對龐大的審計項目和大量的審計數(shù)據(jù)，顯然有些力不從心，因而采取抽樣審計方式，憑借審計經(jīng)驗，分析審計對象的重要性水平和審計風(fēng)險，從審計對象總體數(shù)據(jù)中選取一定數(shù)量的樣本進行測試，并根據(jù)測試結(jié)果推斷審計對象的總體特征。由于抽樣審計的局限性，手工審計條件下的審計目標(biāo)不夠明確、重點也不突出。在信息化條件下，計算機審計開啟了審計方式的新紀(jì)元，給審計模式帶來了嶄新的變化。審計人員利用計算機和計算機網(wǎng)絡(luò)對審計對象的電子數(shù)據(jù)進行清理和轉(zhuǎn)換，可以全面把握審計對象的總體特征，詳細(xì)分析審計目標(biāo)的可行性和實現(xiàn)途徑，找準(zhǔn)審計對象的薄弱環(huán)節(jié)，準(zhǔn)確地選擇審計重點，制定出有針對性的實施方案，進行審計落實，對可疑數(shù)據(jù)和有關(guān)問題調(diào)查取證，全面實現(xiàn)審計目標(biāo)。

3、通過舉報核查，找準(zhǔn)審計目標(biāo)的切入點。在源于受托責(zé)任的審計關(guān)系中，審計人、委托方和受托方出于各種動機，不可能把自己的信息毫無保留地傳遞給另一方，于是產(chǎn)生了審計信息的不對稱現(xiàn)象。審計人員在審計信息不對稱的關(guān)系中始終處于劣勢，為了克服這種劣勢，審計機關(guān)必須加大審計宣傳力度，發(fā)動被審計單位的內(nèi)部人員和相關(guān)單位提供舉報線索，擴大信息占有量，降低審計風(fēng)險。對于影響審計目標(biāo)的重要舉報線索要及時核查，為完成審計目標(biāo)找準(zhǔn)切入點，實現(xiàn)突破。例如：審計署京津冀特派辦2005年審計某商業(yè)銀行資產(chǎn)負(fù)債損益情況，通過召開大型審計進點會，積極宣傳審計工作，鼓勵提供舉報線索，在被審計單位產(chǎn)生巨大影響。審計組先后收到20多封舉報信，為打開審計突破口提供了許多有價值的審計線索。審計組充分利用被審計單位內(nèi)部人員提供的舉報線索，審計揭露出該銀行違法發(fā)放貸款和銀證勾結(jié)挪用客戶保證金等嚴(yán)重問題，編發(fā)審計要情2篇，致使1名二級分行行長被撤職，2名支行行長被雙規(guī)，為維護國家金融秩序發(fā)揮了重要作用，較好地完成了審計目標(biāo)。

4、創(chuàng)新管理模式，促進審計目標(biāo)的實現(xiàn)。隨著經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展，審計對象也發(fā)生了巨大變化，被審計單位專業(yè)性強，審計資金量大，涉及眾多行業(yè)，原來的審計管理模式已不能完全適應(yīng)審計工作的需要。要實現(xiàn)審計目標(biāo)，必須創(chuàng)新審計管理模式，打破機關(guān)內(nèi)部處室界限，加強審計資源整合。根據(jù)審計項目的行業(yè)特點和技術(shù)要求，合理調(diào)配審計人力資源，把符合審計項目需求的人員集中起來重新組合，必要時從外部聘請行業(yè)專家提供技術(shù)支持，保證在審計機關(guān)現(xiàn)有人力資源條件下以最小的審計成本最有效地實現(xiàn)審計目標(biāo)。同時，要加強對審計人員的專業(yè)培訓(xùn)，引進復(fù)合型審計人才，調(diào)整審計人員專業(yè)結(jié)構(gòu)，建立政治合格、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良、業(yè)務(wù)過硬的審計專業(yè)人才隊伍，為實現(xiàn)審計目標(biāo)提供人才保證。

5、改進管理方法，加強審計目標(biāo)的監(jiān)督檢查。審計目標(biāo)的完成依賴于每個審計人員的審計實踐，如果審計人員利用自己占有的信息與被審計單位串通，以審謀私，則嚴(yán)重影響了審計目標(biāo)的完成，帶來了審計風(fēng)險。為防止出現(xiàn)審計合謀現(xiàn)象和降低審計風(fēng)險，必須加強審計目標(biāo)的監(jiān)督檢查。修改審計項目計劃執(zhí)行情況報表和審計項目臺賬的格式，增加審計目標(biāo)完成狀況，定期匯總和檢查，及時反映審計事項的來龍去脈，以避免事后篡改審計信息和審計尋租現(xiàn)象的滋生。同時，認(rèn)真落實審計決定處理處罰的整改，把促進被審計單位整改作為考核審計目標(biāo)的重要內(nèi)容，跟蹤檢查，定期公告，切實完成審計目標(biāo)，最有效地發(fā)揮審計監(jiān)督作用。

（作者單位：審計署京津冀特派辦）