讓“釣魚(yú)工程”不再來(lái)

政府每年都投入了巨額的資金，進(jìn)行社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施及公益設(shè)施等方面建設(shè)。但在建設(shè)資金投入時(shí)常出現(xiàn)由于工程概算不實(shí)或超概算投資而導(dǎo)致預(yù)算超概算、決算超預(yù)算、投資超計(jì)劃的情況，對(duì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象的項(xiàng)目，人們很形象的稱之為“釣魚(yú)工程”。

所謂“釣魚(yú)工程”，是指在立項(xiàng)報(bào)批時(shí)被有意壓低工程投資規(guī)模和概算，被描述為造價(jià)很低、見(jiàn)效很快、但在實(shí)施過(guò)程中，建設(shè)單位不斷變更資金預(yù)算，增加工程款項(xiàng)，迫使政府投資部門不斷追加投資，最終決算超預(yù)算、預(yù)算超概算、實(shí)際造價(jià)大大超出原先計(jì)劃的那些工程。

“釣魚(yú)工程”的形成軌跡一般是這樣的：先是長(zhǎng)官意志，某一級(jí)單位（政府）的領(lǐng)導(dǎo)決策要搞一項(xiàng)工程，但該工程又不符合審批要件，于是便有了“改良”（按照審批要件的要求編制）的項(xiàng)目報(bào)告，利用“改良”后的報(bào)告來(lái)通過(guò)審批。接下來(lái)就是“倒逼機(jī)制”起作用的時(shí)候了，“倒逼機(jī)制”是指建設(shè)單位通過(guò)制造“沉沒(méi)成本”逼迫政府投資部門對(duì)在建工程追加投資。比如一棟大樓計(jì)劃投資實(shí)際超過(guò)5 000萬(wàn)，但在報(bào)批時(shí)，建設(shè)單位先做出基礎(chǔ)和主體的預(yù)算報(bào)投資部門，發(fā)現(xiàn)并未超5 000萬(wàn)，于是投資部門同意投資，工程啟動(dòng)，但等到后來(lái)要進(jìn)行水電暖通安裝及外裝飾施工，發(fā)現(xiàn)總投資超過(guò)5 000萬(wàn)的預(yù)算時(shí)，樓已經(jīng)建起來(lái)，不少投資已經(jīng)形成（這些已經(jīng)發(fā)生而且無(wú)法收回的投資成本即成為這個(gè)項(xiàng)目中的沉沒(méi)成本），為了不使主體完工的大樓閑置以致造成巨大損失，投資部門被迫繼續(xù)追加投資，“釣魚(yú)工程”由此形成。而工程竣工驗(yàn)收時(shí)，最終的決算雖然突破了預(yù)算、概算，但在“倒逼機(jī)制”的作用下，這些突破都是得到了投資部門批復(fù)同意的，因此最后的結(jié)果就是無(wú)人對(duì)項(xiàng)目超概負(fù)責(zé)。

責(zé)任不落實(shí)的“釣魚(yú)工程”往往容易成為低效益工程。比如1995年開(kāi)始興建的珠海機(jī)場(chǎng)，它是全國(guó)唯一的一個(gè)純地方政府投資的機(jī)場(chǎng)，被珠海市委市政府列為一號(hào)政績(jī)工程。在珠海市興建機(jī)場(chǎng)期間、香港、廣州和深圳都在興建新機(jī)場(chǎng)，珠江三角洲機(jī)場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)很激烈，但珠海市政府還是決定繼續(xù)上馬機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目，并且提出要興建全國(guó)最大最先進(jìn)的機(jī)場(chǎng)，與國(guó)際接軌。該機(jī)場(chǎng)原計(jì)劃投資20億元，最后投資總額達(dá)60多億元，有報(bào)道指珠海市政府為此負(fù)債達(dá)到17億以上。政府方面原本計(jì)劃用機(jī)場(chǎng)投入運(yùn)營(yíng)后的經(jīng)營(yíng)收入來(lái)還債，而經(jīng)營(yíng)效果并不理想，因此自建成以來(lái)，珠海機(jī)場(chǎng)就陷入討債者的包圍之中。2001年5月珠海市中院根據(jù)廣東省廣信裝飾工程公司、中國(guó)水利水電長(zhǎng)江葛洲壩工程局珠海基礎(chǔ)工程公司、廣東省工業(yè)設(shè)備安裝公司珠海市公司等3家債權(quán)人的申請(qǐng)，裁定將珠海機(jī)場(chǎng)所有的經(jīng)營(yíng)收入全部?jī)鼋Y(jié)。而在此之前，廣州海事法院就曾經(jīng)根據(jù)原告的執(zhí)行申請(qǐng)查封了珠海機(jī)場(chǎng)公安交警辦公樓、40輛汽車、8條國(guó)際登機(jī)廊橋，還一度查封了董事長(zhǎng)辦公室。現(xiàn)實(shí)中，“釣魚(yú)工程”大多屬于無(wú)收益或非盈利的公益性工程項(xiàng)目，沒(méi)有增值保值、還本付息的壓力，政府投資的錢來(lái)得容易、管理自然松懈，取之失當(dāng)，用之無(wú)度，難免會(huì)出現(xiàn)心術(shù)不正者，擋不住誘惑者。“工程上馬，干部下馬”現(xiàn)象司空見(jiàn)慣，屢見(jiàn)不鮮。如在京沈高速公路寶坻段建設(shè)中，37公里路段“放倒”了37名干部。

由此可以看到，“釣魚(yú)工程”是一種盲目投資，亂花錢，容易滋生腐敗的項(xiàng)目，必須有效地遏制它的產(chǎn)生。筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面入手：

一、完善工程決策機(jī)制，形成科學(xué)的決策程序

投資項(xiàng)目的決策機(jī)制，決定項(xiàng)目的投資方向、建設(shè)規(guī)模、投資時(shí)機(jī)、方案比選等重大問(wèn)題的規(guī)范和程序，對(duì)投資項(xiàng)目的效益和成敗起決定性作用。決策機(jī)制不完善極易導(dǎo)致決策失誤，而決策失誤是最大的失誤。

目前我國(guó)政府決策機(jī)制還不完善，常常表現(xiàn)為，工程決策拍腦袋、工程上馬拍胸脯，工程爛尾拍屁股，這樣的決策方式，缺乏綜合的規(guī)劃考慮，造成投資重點(diǎn)不突出，綜合效益難顯現(xiàn)，難以從全局、長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略要求實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目投資最優(yōu)、效益最大。因此十分有必要通過(guò)立法完善工程決策機(jī)制，強(qiáng)制性地要求形成科學(xué)的決策程序。

深圳市就在全國(guó)率先以立法的方式出臺(tái)《政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督條例》，完善政府投資項(xiàng)目的管理體制和決策機(jī)制。深圳明確規(guī)定，每個(gè)項(xiàng)目必須經(jīng)過(guò)項(xiàng)目建議、可行性研究、初步設(shè)計(jì)、資金總概算及審核等環(huán)節(jié)方能列入年度投資計(jì)劃，安排資金進(jìn)行建設(shè)。政府投資項(xiàng)目計(jì)劃一經(jīng)批準(zhǔn)就具有法律效力，沒(méi)有經(jīng)過(guò)法定程序不得變更；并且規(guī)定設(shè)計(jì)單位在報(bào)總概算總預(yù)算的同時(shí)，編制詳細(xì)的分項(xiàng)概算、預(yù)算，使審計(jì)部門對(duì)工程每個(gè)部分投資規(guī)模都有相應(yīng)的控制指標(biāo)。

二、改革工程管理制度，施行有效的新型管理模式

長(zhǎng)期以來(lái)，政府投資項(xiàng)目都是采取使用單位“自建、自管、自用”的建設(shè)模式，工程建設(shè)一般由使用單位負(fù)責(zé)，實(shí)行的是行政式管理模式，使用單位自行組成基建班子，基建管理人員中可能一個(gè)建設(shè)行家也沒(méi)有，影響了工作效率和工程質(zhì)量。而且由于那些項(xiàng)目是由使用單位自己建設(shè)的，出于部門利益，使用單位往往隨意擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高標(biāo)準(zhǔn)，不斷向政府要求追加投資，導(dǎo)致投資失控。

解決這一問(wèn)題的途徑是實(shí)行“建、用分開(kāi)”，目前正在全國(guó)推行的“代建制”就是如此。所謂“代建制”，即通過(guò)招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位。從各地試點(diǎn)反饋情況看，效果不錯(cuò)。如武漢博物新館建設(shè)項(xiàng)目，采用“代建制”后由武漢新紀(jì)建設(shè)項(xiàng)目管理公司作為項(xiàng)目建設(shè)期法人，運(yùn)行情況表明，工程的工期和質(zhì)量得到了保證、建設(shè)投資不超概算。安徽省安慶開(kāi)發(fā)區(qū)嘗試工程“代建制”后，接手的三十多項(xiàng)財(cái)政投資建設(shè)任務(wù)，涉及投資額1億多元，與預(yù)算相比節(jié)約三千多萬(wàn)，切實(shí)做到了概算控制預(yù)算、預(yù)算控制決算。

三、運(yùn)用項(xiàng)目后評(píng)估手段，建立政府投資責(zé)任追究制度

以往政府投資往往是財(cái)政一撥了之，發(fā)改部門一批了之，投的項(xiàng)目成不成，大家都在管、也大家都不管。政府投資項(xiàng)目資金的主要來(lái)源是政府的財(cái)政性資金，一般是無(wú)償撥付，在投資回報(bào)和利潤(rùn)要求方面壓力不大，加上又缺乏真正的責(zé)任追究制度，因此各方參與者似乎都希望投資額越大越好，多多益善，決策部門以完成投資量為政績(jī)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)部門以投資額的比例計(jì)取設(shè)計(jì)費(fèi)，施工單位以虛增的投資額謀取更大的利潤(rùn)，在這些因素的作用下，工程建設(shè)管理松懈、損失浪費(fèi)、效益低下也就不足為奇。

要改變這種狀況，必須通過(guò)運(yùn)用項(xiàng)目后評(píng)估手段，建立政府投資責(zé)任追究制度。投資項(xiàng)目后評(píng)估，是指工程項(xiàng)目建成投用后，對(duì)其目的、執(zhí)行過(guò)程、效益和影響進(jìn)行全面和系統(tǒng)的分析。政府投資項(xiàng)目不能以工程竣工驗(yàn)收為結(jié)束，而是要在其運(yùn)行一定時(shí)期后，進(jìn)行項(xiàng)目后評(píng)估，主要評(píng)價(jià)建成的項(xiàng)目是否達(dá)到原定的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)內(nèi)容；是否能充分發(fā)揮其投資效益、環(huán)境效益和社會(huì)效益；有無(wú)改變?cè)ńㄔO(shè)功能和使用用途；是否挪用政府資金等。并根據(jù)評(píng)估結(jié)果，對(duì)工程咨詢、投資項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等部門和單位形成相應(yīng)的責(zé)任約束，對(duì)不遵守法律法規(guī)給國(guó)家造成重大損失的，要嚴(yán)肅處罰，追究責(zé)任，以懲后來(lái)者。

（作者單位：南昌市審計(jì)局）