政府性資金監管漏洞如何堵塞

建立一個以財政支出績效管理為導向，以現代信息技術為平臺的信息透明、權力制衡、全面監督的政府資金管理體系勢在必行。

財政支出的政府性資金管理存在的問題是觸目驚心的。 審計署稱43個縣地方政府擠占挪用教育資金、成都領導干部經濟審計查出2.3億余違規資金……政府性資金，成為誰都想得到的唐僧肉，財政支出的許多專項資金有1/3以上被挪用或改變用途，有的甚至中飽私囊。對于政府性資金管理，從中央到地方有關部門多次下發紅頭文件，三令五申，但存在問題卻糾而復生、查不勝查，這充分說明傳統的監管制度、監管手段已經失效。根據發達國家的經驗，以及目前我國部分地區取得的初步經驗看，建立一個以財政支出績效管理為導向，以現代信息技術為平臺的信息透明、權力制衡、全面監督的政府資金管理體系勢在必行。

現行的財政支出體制，是一個注重支出分配，缺乏對支出后的使用過程、支出最終績效進行跟蹤管理和監督的體制。由于從財政支出后到資金使用的過程缺乏一個內在制度控制和嚴格監督、評價管理體系，單純依靠外在的政府文件、運動式的大檢查和監督是很難解決政府資金支出漏洞的。在現行的財政支出管理體制下，只要財政資金從財政到了政府部門的手中，財政資金管理就像斷了線的風箏一樣，處于失控狀態，成為部門所有財富民，成為領導的私房錢。面對這樣一種管理體制，審計風暴、紅頭文件只有暫時的威懾效應，無法從根本上解決問題。要從制度上解決問題，在財政支出資金監管模式上，應當從傳統的分配財政的管理模式向以結果為導向的績效財政的管理模式轉變。針對政府資金內控管理制度的嚴重缺失，在建立政府資金使用內控管理制度的基礎上，加上外部的全過程監督體系，是目前我國從制度建設上解決政府資金使用失控的關鍵所在。

強力推進財政收支兩條線改革，堵塞內部漏洞，是建立新財政支出監管體制的前提。財政收支分離改革已經提出許多年，但是到目前為止，改革進展不盡如人意。財政收支不能徹底分離，就等于在全國存在的不是一級政府一個財政，而是有多少個部門就有多少個小財政。這樣一種收支掛鉤諸侯式財政體制，是導致政府腐敗、政府公共形象變形、管理效率低下、社會公眾不滿的重要根源所在。財政收支不能徹底分離，這就等于財政支出存在著無法控制的許多內部漏洞，如果這些漏洞不能首先堵住，任何外在的監督體制都無法從根本上解決問題。

建立在電子信息化基礎上的政府資金支出、管理體系，是從過程上解決政府資金管理失控的技術和手段保證。在國內一些地方財政部門，探索建立起來的信息化政府資金財務管理體系的經驗證明，將先進的政府資金流程與信息技術相結合，建立起來政府資金統一支付、統一管理的做法，從根本上解決了傳統管理手段和管理體制無法解決的難題。電子信息技術的使用，關鍵在于政府資金財務管理中心成立后，形成政府資金支付管理的新制度，這就是政府資金由財政部門分配、單位使用、結算中心監督管理，三種權力相互制約的制度。這種管理使政府資金從撥出到使用的全過程都置于監督之下。監督的關口前移，變事后處置為事前預防和事中控制；變對支出總額的控制為對每筆支出的控制。這樣，管錢的不用錢，用錢的不見錢，“小金庫”等無處藏身。

在建立內在控制管理制度的基礎上，建立起規范自我約束、信息透明的社會監督、專業化審計監督體系，是建立政府資金監督管理長效機制所在。信息透明，讓公眾和社會參與監督，這是從傳統的封閉的外部監控向開放的外部監控轉變的關鍵，在這方面我國目前做的非常不夠。

政府性資金支出失控是誘發諸多經濟、政治和社會風險發生的制度根源所在，也是與深化行政管理體制改革、政治體制改革關聯最大的改革。財政支付體制改革，是涉及各種既得利益的難度最大的攻堅改革，更是迫在眉睫必須進行的改革。如此重量級的改革，需要政府高度重視，重拳出擊，科學規劃，重點突破，系統推進。

（作者為國家行政學院經濟學部教授）