“地方政府公司化”反思

9月27日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，嚴肅處理鄭州市違法批準征收占用土地建設龍子湖高校園區問題。會議決定，對河南省人民政府予以通報批評，責成其向國務院作出深刻檢查，并對有關責任人員作出嚴肅處理。而在一個月前，對內蒙古新豐電廠項目違規建設負有領導責任的自治區人民政府主席楊晶，副主席岳福洪、趙雙連剛剛向國務院作出書面檢查。

短短一個月時間內的兩起通報，直指省、區人民政府的省級干部，這種行政問責和行政處罰的力度，在中國行政史上是罕見的。國務院的兩起通報體現了中央政府的權威，不僅對地方政府具有警示作用，同時引發了全社會對“地方政府公司化”傾向的警覺與反思。

何謂地方政府公司化

“地方政府公司化”是對地方政府在市場條件下的行為和角色的形象化描述。目前，一些地方政府完全違背了它應該具有的職能，而把自己變成一個追求利潤最大化的經濟實體。地方政府集中表現為片面追求經濟增長，特別是把財政收入視為最高動力，GDP成為“公司”的營業額，財政收入成為“公司”的利潤，地方政府變成了市場中單純追求經濟利益的公司，地方政府領導則猶如董事長、總經理，其“政績”主要表現為“公司”領導群體的升遷，從而實現行政集團的福利最大化，而忽略了政府的社會責任。

無論是一些地方政府為了局部利益，做出違規違法的事；還是為了發展地方經濟，不惜犧牲生態環境，把負的外部性推給社會，以及地方政府對招商引資工作、微觀經濟行為的高度介入，都是地方政府公司化傾向的典型表現。而各地片面經營城市，想盡辦法獲取土地出讓金的行為尤其需要引起高度警覺。

上世紀80年代后期，中國改革的重點已經從農村轉移到了城市，1992年中國進行土地要素和資金要素的體制改革，真正開啟了城市化進程，中國進入城市經濟時代。許多地方政府希望創造好的政績，鮮明地打出了“經營城市”的口號，大規模進行城市改造。到2000年，中國設市城市從1980年223個增加到663個，出現了東南沿海經濟帶、長三角、珠三角、京津環渤海城市群，近年來增長速度還在加快。

城市建設需要的大量資金從哪里來？單靠財政收入不行，一般是兩個途徑：一是土地出讓金的獲取；二是國有企業私有化的出讓金獲取。土地出讓金的獲取也有兩條線路，一是城市商業開發土地出讓金的獲取；二是工業開發區建設土地出讓金的獲取。這些年城市日新月異，離不開這兩方面資金。根據專家的研究，僅涉及農民土地的圈占補償一項，估計就有4萬億的缺口。就是說，政府從“管理城市”走向“政府公司化”的另一端，至少有4萬億的資金本來應該給農民補償，卻被地方政府用于城市建設了。因此，有人總結說“中國的城市像歐洲，中國的農村像非洲”。城市的繁榮讓農民再一次付出了犧牲，城市經濟與農村經濟割裂式發展的問題充分暴露出來，城鄉發展的差距越來越大。

制度基礎是什么

地方政府公司化傾向的成因固然復雜，政府的宏觀政策和行政體制也有需要檢討的地方。

20世紀90年代，為了調動地方政府的積極性，中央政府出臺了財政包干體制、分灶吃飯和擴大企業自主權的若干政策。為了增加財政收入，加上擁有自然資源、土地以及對銀行的初始行政權，使地方政府缺乏約束力。這對掌握著權力的官員來說也是投機獲利的最佳時機，當這種借機獲利成為普遍性后，必然導致政府部門分權的產業化經營，以及權力的設租、尋租行為的普遍性，而市場分割、地區封鎖、行政逐利、重復建設、貪污腐化，只是其表現而已。傳統計劃體制的弊端和最后堡壘還很頑固，公共管理和公共服務中某些團體、區域利益在某些領域、某些行業、某些部門仍有一定的市場，已成為改革發展的阻力，需要地方政府按照中央政府的要求，把經濟體制和行政管理體制的配套改革放到更重要的位置上。

當某些領域行政權力成為資源配置的主體，行政管理集團不可避免地通過權力實現自身收益的最大化。一旦公共性的行政管理被企業化功能替代，則意味著各種方式收益權的“合法性”。某些部門和行業憑借壟斷、半壟斷的資源或上游產品，獲取不正當的高額利潤，少部分人參與分享。具有國有資本的支配權的官員通過和企業家的合謀來侵占國有資產，使企業家的不當得利成為合法性收入，行政官員也通過暗箱操作借機獲利。而維持社會秩序的警察將罰款變成創收的工具，安全部門不是去進行安全設施的檢查而是靠蓋章變成創收的工具。醫療費、學費都“水漲船高”。其結果只能是弱勢群體權益被剝奪，中央政府的政策文件成為一紙空文。

而原有的地方政府考評機制偏重于經濟總量，新的地方政府政績評價體系還沒有真正建立起來。中央政府必須與各級地方政府達成多項“委托─代理合同”，內容包括地區經濟增長、生態環境保護、發展社會事業、完善社會保障、維護社會穩定、縮小收入差距、提高自主創新能力等。其中GDP增長率、稅收增長率和就業率等增長比較容易評價，只要通過對相關指標的統計結果進行評價就可以完成，涉及的監督成本最低。相比之下，對生態環境保護等其他社會發展目標的監督則要困難得多，因為這些發展目標大多是隱性的，無法通過直接的統計數據進行評價，對它們的考核勢必要涉及到大規模的實地調研和復雜的評估程序，從而導致較高的監督成本。

因此，有學者指出，從中央政府作為理性的委托人的角度來看，把地方GDP增長率、稅收增長率和就業率等指標作為考核和獎懲地方官員的主要指標，無疑是監督成本最小的方式。地方政府作為代理人利用上級政府的信息劣勢，采取機會主義對策，以經濟增長的高指標來爭取上級對自己的有利評價，這必然導致對社會的其他發展目標重視不夠。

破解之策有哪些

破解地方政府公司化傾向，有許多重大問題需要解決。既需要把科學發展觀和構建和諧社會的理念貫徹到政府改革特別是地方政府改革的總體框架里，變地方的投資型政府或經濟型政府為公共服務型政府和法制型政府建設；還需要劃分好中央政府與地方政府的財權、事權，這需要進行財政和稅收體制改革，解決地方政府大量負債和社會信任問題；更需要提高市場配置資源的能力，創造公平的市場競爭環境，大量削減地方政府的審批項目和審批程序，使市場而不是權力成為資源配置的主體，這些改造非一日之功。

其一，完善地方政府績效考評指標體系及考評機制。目前，人們普遍對單純以GDP為政績考核主要指標的弊端加深了認識，特別是對只能看出經濟產出總量的情況，卻不能看到這背后的環境污染和生態破壞程度，以及社會事業發展和社會公正問題受到削弱表示擔憂并提出質疑。在借鑒國外經驗的基礎上，有關部門強調加強生態環境指標的考核；有的專家學者主張弱化GDP指標，加強生態環境和社會發展指標的考核。從實踐來看，有些地方政府已經開始探索新的考核指標體系，但非常不完善，還有很多問題需要解決。應加快建立健全有效的地方政府政績考核指標體系，對考評運行機制也要特別加以研究和完善。

其二，強化地方政府行政責任制度與監察處置機制。要認真把握地方政府發揮作用的邊界，貫徹落實《行政許可法》，強化地方政府公務員公仆意識、法制意識、發展意識、創新意識、憂患意識，提高地方政府公務員科學行政、民主行政、依法行政能力；要把轉變地方政府職能和創新管理方式結合起來，進一步推行地方政府政務公開，民主決策，降低行政成本，增強政府效能和工作透明度，提升政府公信力。要牢固樹立正確的政績觀，整治形式主義和虛報浮夸，不搞勞民傷財的形象工程、政績工程，規范地方政府行政責任，加大監察處置力度，完善地方政府行政問責程序和運轉機制。

其三，著力完善地方政府的群眾訴求和利益維護保障機制。由于經濟和社會發展中地方政府的社會管理職能尚不到位，存在著一些因征地拆遷、移民安置、企業改制、勞資糾紛、社會保障等引發的利益矛盾和沖突，受損群眾的利益需要政府和社會來維護。地方政府的社會管理要緊緊抓住協調各種利益關系這個關鍵，要加快建立健全群眾合理訴求和正當利益的維護保障機制，強化基層基礎工作，認真履行信訪條例的要求，綜合解決群眾反映強烈的突出問題，促進社會公平和正義，維護社會秩序和社會穩定，努力構建和諧社會。

（作者系國家行政學院經濟學部教授）