旅游政治的政治學分析

[摘 要]旅游發展中各種利益訴求與問題的日漸凸顯，是政治介入并不斷侵蝕旅游的關鍵性因素。把發展旅游提到政治問題的高度，進而促進政治與旅游的有機統一，是旅游政治的出發點和歸宿。旅游政治包含政治實踐和政治分析兩個層面，本文從后者探討了旅游政治的基本涵義及其產生的基本動因、旅游政治的價值與功能、影響旅游發展的政治要素以及旅游政治的基本架構。

[關鍵詞]旅游政治；政治分析；旅游發展；旅游政治化

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

[文章編號)1002—5006(2006)07—0083—08

第二次世界大戰以來，隨著大眾旅游在全球的興起及其迅速普及，旅游逐漸成為社會各界廣泛關注的熱點，特別是形成了多視角聚焦旅游研究的良好學術氛圍。學者們主要從旅游的經濟、社會和文化價值等方面對旅游現象進行分析，而在很大程度上忽視了政治對旅游發展的重要意義。二十多年前美國政治學教授馬修斯(Matthews)曾指出：“旅游著作總的來說缺乏政治研究”(Hall，1994)。時至今日，這一評論仍然沒有過時。另一位旅游政治研究者科斯托斯(Kosters)針對政治學沒有把旅游作為其研究范圍這一缺陷提出了中肯的批評意見，認為“如果多學科交叉的旅游科學的發展沒有必要的政治分析成分，那么它不可能是完美的”(Hall，1994)。

一、旅游政治的涵義

旅游是政治、經濟、社會和文化等要素的聚合體。從政治視角對旅游現象進行剖析，深刻認識政治對旅游發展的“執牛耳”作用，解構旅游與政治之間的互動關系，盡可能減少旅游現象中的政治生態風險，是確保旅游活動有序進行和促進旅游業健康發展的關鍵。

旅游和政治都是人類社會發展到一定階段之后出現的一種特殊的歷史現象，而政治遠比旅游古老。何謂政治?何謂旅游?這兩個問題一直是政治學界和旅游學界長期爭論不休，至今都無法達成共識的難題。對政治和旅游的概念進行一般性追問，是我們正確理解旅游政治涵義的重要前提。

由于人們在不同時代所面臨的主要問題不同，因此需要政治發揮作用的側重點、著力點也就不會一樣，于是就形成了對什么是政治的各種各樣的回答(李景鵬，1995)。有的人把政治歸結為一種倫理道德，有的人認為政治是一種法律現象，有的人把政治視為爭權奪利的一種手段或藝術，有的人將政治看作管理公共事務的活動，有的人把政治解釋為政府制定和執行政策的活動等等。而在西方旅游政治學研究中，大多數學者所采用的理論分析框架主要是權力政治。因此，這里有必要對該問題作進一步說明。馬克思·韋伯(1997)認為：政治就是“爭取分享權力或者爭取對權力分配施加影響”。哈羅德·拉斯韋爾(Harold Lasswell)認為政治行為是人們為權力而進行的活動，“研究政治就是研究權力的形成和分享”(達爾，1987)，即誰得到什么?何時和如何得到?戴維·伊斯頓(DavidEaston)認為政治是“為社會做出和執行權威性分配(具有約束力的決策)的行為或相互交往”(王惠巖，1999)。本文把政治定義為以權力為核心的對公共利益進行決策和分配的活動。

關于旅游的定義目前仍是見仁見智，歸納起來可以劃分為兩類：一類是抽象的學理性定義，另一類是便于操作的具象的技術性定義。無論是哪種類型的定義，基本上是圍繞游客這一旅游活動最主要的施動者而進行的。簡單地說，旅游不過是人們為了滿足其生物屬性與社會屬性需求，短時間離開常住地旅行到異地逗留，追求以休閑、游覽為主要目的而不是在旅游地定居、就業所引起的現象和社會關系的總和。

旅游發展中各種利益訴求與問題的不斷凸顯促使了政治與旅游的聯姻。事實上，旅游政治就是政治和旅游在縱向發展中所拓展出來的一種橫向結合，它作為一種政治現象，在當今政治化時代越來越受到各種利益集團的關注。分析一種社會現象是否是政治現象，必須把握其核心——“權力”和“利益”。那么什么是旅游政治呢?國外現有研究成果除了馬修斯(Matthews，1978)認為，旅游政治是“解決誰得到什么問題的過程”外，幾乎都不正面回答該問題。但可以說國外學者基本上是從“權力”和“利益”角度去解讀旅游政治的。在他們看來，旅游是一種權力化的社會活動。法國著名結構主義人類學家列維—斯特勞斯(L~vi-Strauss)認為，旅游的概念完全是被權力的概念所腐蝕了(彭兆榮，2004)。由是觀之，旅游政治是以政治權力為核心的對旅游活動中的公共利益進行決策和分配所引起的各種社會關系的總和。因為旅游作為一種異地交往活動，必然涉及到客源地與目的地各個行為主體的經濟、社會和文化利益。如何對旅游關系中受權力分配和運用影響的利益集團的價值物進行權威性分配，是旅游政治必須解決的重大問題。這里所說的旅游公共利益既涉及國內的，也包括國際的，既包含物質形態層面的，也包含非物質形態層面的。

二、旅游政治產生的基本動因

政治與旅游原本是兩個不同的領域，它們之間的聯姻和融合經歷了一個長時期的歷史過程。在近代，旅游作為權貴的一種象征和奢侈生活方式，其涉及面小、社會影響力不大，可以說當時由旅游活動所產生的各種利益訴求和問題還不足以引起國家政治權力的介入。直到20世紀20年代美國、英國、意大利、法國和德國等歐美國家才開始設置專管機構，制定相關政策和法律對旅游活動進行規范化管理，把國家的政治意志納入旅游活動的管理體系之中。二戰結束后，在科學技術日新月異，世界經濟迅猛發展，國際社會和各國政府把旅游權作為人的一項基本權利高度重視并落到實處的歷史背景下，許多國家的公民有了足夠的閑暇時間和可自由支配的收入外出旅游。這極大地改變了人們的生活觀念和方式，促進了作為社會個體的人與人之間、人與社會之間以及國家之間的頻繁交往。隨著旅游的經濟、社會和文化效應日漸凸顯，旅游開始進入到了人類社會的政治生活中，越來越明顯地籠罩著“權力”和“利益”的陰影，各國政府不得不從政治維度考量它在旅游發展中應享的權利和應盡的義務。例如，在當代國際旅游關系中，資本主義發達國家通常把開放其出境市場作為它們推行新殖民主義的一種重要方式，往往利用發展中國家對其客源市場的嚴重依賴，強行從發展中國家撈取國際政治資本，并通過旅游行為逐漸在政治上和文化上腐蝕發展中國家，而一些發展中國家為了避免“白色污染”，也不得不在旅游市場開放上對西方發達國家閉關鎖國。

二戰后旅游與政治的聯姻和相互滲透在深度和廣度方面都得到了巨大發展，主要原因在于：

首先，戰后人類行為政治化傾向的普遍凸顯，是旅游與政治能夠實現全面結合的最重要的外生變量。政治是人類生存的一個無可避免的事實。當代社會比歷史上任何時代都更加需要政治，每個國家、每個民族乃至每一個人都比以往帶有更多的政治色彩。正如美國著名政治學家達爾(1987)所言：“不論他們的價值觀和所關注的是什么，人們都不可避免地陷入政治體系的網中，不管他們是否喜歡，甚至是否注意這一事實?！闭巫鳛橐环N最權威的手段，始終與人類的利益分配密切相關。馬克思(1980)認為，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關?！甭糜位顒又懈鱾€行為體對其利益無窮無盡的追求，是旅游政治得以產生和發展的源泉與動力。

其次，旅游的存在和發展離不開政治的參與和保護。旅游是現代人類生存不可分割的一部分，它不僅表現為一種生產方式，也表現為一種生活方式。這兩種方式都與政治緊密相關。政策選擇、政府活動、政治模式、政治路線、政治穩定等政治要素都與旅游現象存在著千絲萬縷的聯系。旅游活動中各種糾紛的有效解決絲毫離不開國家政治權力的介入，否則會在某種程度上造成社會動蕩，甚至引發社會危機。在人類正在形成一個在政治上相互感應的地球村時代，各國對旅游活動中物質性權力、制度和共有知識的追求，使得旅游行為體間的競爭與合作越來越抹上了濃厚的政治主義色彩。

最后，旅游發展中所面臨的各種問題極有可能演化為政治問題。在當代社會中，任何領域的問題，很快都會從自己狹窄的地段中走出來，上升為政治問題。旅游現象中的休閑娛樂、帶薪休假、交通運輸、安全保障、經營管理以及生態環境保護等問題都是當代政治的政策范疇。如果這些問題不能得到及時有效的處理，就很有可能演變成為政治問題。

三、旅游政治的價值與功能

在當今政治化時代，旅游受政治的影響日趨突出，旅游發展越來越被提升到政治問題的層面。促進政治與旅游的有機統一和協調發展，實現政治與旅游在目的與手段上的相互作用和相互利用，是旅游政治的本質所在和必然要求。因為隨著戰后旅游的經濟效應、環境效應與社會和文化效應的不斷凸顯，在旅游發展中政治優先原則成了政府和執政黨進行旅游決策和管理的出發點和歸宿。這就意味著旅游必然走向政治化。它包括相互聯系的兩個方面：一方面旅游活動被賦予政治目的；另一方面國家積極參與旅游活動，力求以政治手段謀取國家在旅游活動中的各種利益。政治精英的言行、意識形態、社會制度、政黨制度、政府權力、政治行為和政治文化等政治要素，無時無刻都在影響著旅游活動的各個環節。旅游“不僅是政治的繼續，而且是世界政治經濟的一個整體部分”(Edgell，1990)。

在當代社會中，旅游作為一種權力性資源，被賦予越來越鮮明的政治主義色彩。如今旅游議事已廣泛存在于國際社會、國家與政黨的政治生活中，涉及到國際、國家、政黨、政府、企業和個人諸多層面。如何對旅游發展中的公共利益進行權威性分配，促進穩定和諧的社會秩序的構建，是旅游政治始終追求的目標。一個國家或地區發展旅游，完全不考慮政治利益和不依靠政治手段是絕對不可能的。旅游發展不僅涉及國內政治，也牽涉國際政治。在旅游發展戰略與規劃，旅游資源開發、利用與保護，旅游市場的對外開放與旅游對外合作，旅游法律政策的制定、執行與旅游活動中的沖突管理以及食、住、行、游、購、娛六大要素活動中的每一個環節都彌漫著濃厚的政治主義的氣息，不管你是否喜歡，甚至是否注意到這一點，旅游的政治工具性總是存在于國際社會、國家與政黨的各種活動中。不承認旅游的政治功能、政治價值和本質，不承認政治思想、政治制度、政治行為、政治過程和政治人物等政治要素對旅游發展舉足輕重的影響，就不能科學把握旅游發展的宏觀戰略。人們不僅把旅游當作一種經濟和文化手段，更把它視為一門政治藝術。事實上在冷戰時期，不少國家就有意識地利用旅游方式去影響當時的國內政治與國際政治，如菲律賓前總統馬科斯試圖通過發展國際旅游業以求得國際社會對其政權合法性的認同，古巴導彈危機期間美國政府禁止本國公民前往古巴旅游以示對該國的制裁等。

在當代國際關系中，跨國旅游交往作為一種低位政治活動往往被賦予世界和平動力之含義。戰爭與和平是人類的社會現象，它們的相互交替始終支配著人類社會的發展。據統計，“從公元前3200年到現在共5196年中，地球上大約發生過14000多次戰爭，真正的和平時期累計在一起只有300年左右”(李際軍，2002)。正因為這樣，和平始終是人類憧憬的最大理想化目標，特別是近代啟蒙運動以來，這個目標一直支配著各個時代許多哲學家、政治家、戰略家的頭腦，成為國際社會廣泛關注的永恒話題。均勢和平論、制度和平論、霸權和平論、核威懾和平論、相互依存和平論及民主和平論等各種探討世界和平的國際關系理論范式就是在這樣的語境中得以問世和發展起來的。

關于旅游對世界和平的影響，目前主要有兩種對立性觀點：一種觀點認為旅游是世界和平的動力，是通向和平之路的護照，因為旅游作為一種交往行為能促進異文化間的交流及其相互吸收，特別是東西文化之間的相互影響，會在很大程度上緩和，甚至消除導致戰爭或由戰爭造成的緊張局勢。另外一種觀點認為，旅游能促進世界和平的看法值得懷疑，因為旅游活動中不對等的相互交往和不對稱的相互依賴，為旅游關系施動者之間文化與利益沖突發生的可能性提供了機會，這會對世界和平構成潛在性威脅?？v觀戰后世界旅游發展史，旅游是世界和平動力的觀點為多數人所認同，世界旅游組織也在多次國際會議及其法律文件中反復強調旅游對世界和平的重大貢獻，在1980年—2003年23年世界旅游日宣傳口號中，就有6年涉及和平主題(魏小安，張凌云，2003)。的確，旅游活動在很大程度上能促進異文化間的采借與寬容，促進國家之間國家利益普遍性與特殊性的實現。盡管由于游客與東道國在價值觀、政治觀和文化上的“原生性”差異以及國家行為體對其利益的最大化追求，游客與東道國之間、東道國與客源國之間難免會出現這樣或那樣的矛盾與沖突，但一般不會嚴重到足以改變國家間關系走向，甚至導致兵戎相見的地步。特別是在“地球村”時代，正和博弈已取代零和博弈成了國家之間利益演繹的最基本理念，這將大大降低大規模沖突發生的可能性。不過應該指出的是，長期以來東道國在旅游產品設計和供應上過于偏重自然景觀與購物，而對文化旅游，特別是游客與東道國居民的零距離接觸重視嚴重不足，更多情況下是讓游客在“文化孤島”的虛擬表演項目中完成旅游體驗，這使旅游能促進世界和平的美好愿望大打折扣子。

在受政治民主化浪潮不斷沖擊的今天和在相互依存越來越密切的世界里，旅游越來越成為政黨之間與國家之間進行政治競爭的一種重要博弈工具。在兩黨制或多黨制國家中，關于旅游發展的目標與政策有時候會成為黨派政治競爭的場域和焦點。而相對于國家主體來說，促進旅游交往和發展對外旅游關系是國家本能和利益的基本要求。在全球化背景下，素有“民間外交”或“準外交”美譽的旅游外交由于政治驅力的影響，已從后臺走進了前臺，從民間走進了官方，在很多情況下表現為國家或政府行為。因為國家問政治關系的好壞，直接關系到國際旅游發展的成敗。要衡量一個國家的雙邊或多邊關系處于何種狀態，其國際旅游的流向、流量和流速無疑是考查的重要指標。由于國家問旅游關系依賴度的不斷提升，旅游的政治博弈在國際關系中變得越來越普遍。旅游服務貿易保護主義的啟動，旅游合作框架協議的簽署以及在有爭議的邊境地區開展旅游活動和發展旅游業，企圖制造領土爭端合法化的假象，都是政治利益博弈的必然結果。

四、影響旅游發展的政治要素

尋求旅游發展與政治活動良性互動的最大公約數，是旅游政治發展的最理想目標和狀態。政治所涉及的領域和因素相當寬泛，它包括了以公共權力為中心的政治關系、政治制度、政治思想、政治文化和政治行為等。所有這些都會對旅游的產業定位、旅游發展戰略、旅游決策、旅游管理、旅游市場營銷、旅游資源的開發、利用與保護等方面產生重大影響。在當今政治化時代，旅游活動和旅游業的興衰成敗首先系于政治，而不是經濟、自然風光和文化吸引。旅游活動越頻繁，旅游業越發達，旅游對政治的依賴性、敏感性和脆弱性就表現得更加明顯。

旅游決策是旅游生存與發展的關鍵性和基礎性環節，而政治是影響旅游決策的首要因素和決定性力量。旅游決策是旅游活動行為體對未來實現的方向、目標、原則以及為堅持方向、貫徹原則、達到目標的方法與手段所作的決定，包括國家決策、團體決策和個人決策等形式。旅游決策貫穿于旅游活動各個領域與環節，如旅游的產業定位、旅游發展戰略與規劃、旅游政策與法規的制定和旅游可持續發展等。影響旅游決策的因素多種多樣，其中政治因素的影響最大，它始終貫穿于旅游決策主體的決策思維、決策目標的選擇、決策的實施等多個環節。由于社會政治現象錯綜復雜，因而影響旅游決策的政治因素也是多種多樣的，主要包括國際政治格局、法律制度、政治穩定狀態、政治思想、政治路線、政治目標、政治需要、政治環境、政治形象、政治人物、政治事件和政治敏感等。這里重點考查政治穩定狀態、國際政治格局和法律制度對旅游發展的影響。

旅游的循環發展離不開常態化的政治穩定環境。旅游發展如果“沒有穩定的環境，什么都搞不成，已經取得的成果也會丟掉”(鄧小平，1998)。政治穩定是政治體系在變革過程中能適應環境變化而呈現的秩序性與延續性。按亨廷頓的說法，秩序性就是沒有政治暴力、壓抑或體制性的解體，而延續性則指未發生政治體系關鍵要素的改變，政治演進的中斷，主要社會力量的消失以及企圖導致政治體系根本改變的政治運動。旅游對政治所表現出來的高度敏感與脆弱，使得政治氣候中的任何風吹草動都會動搖甚至會摧毀旅游活動與旅游業。正如里克特和沃所指出的那樣，“當政治環境出現不穩定時，旅游會急速下滑”。“不幸的是許多國家的領導人和規劃者既不明白也不愿意接受不是自然風光和文化資源，而是政治平靜構成旅游首要條件這一事實”(RichterWaugh，1986)。不管旅游者對旅游本質的理解和出游目的是何等不同，但目的地的安全是游客們不得不考慮的首要因素。影響旅游發展的政治穩定因素包括國際戰爭、國內戰爭、政變、恐怖主義、政治暴亂、政治抗議、社會動蕩和罷工等政治暴力性事件。這些事件對游客的心理和旅游供求關系所造成的傷害是巨大的，具體表現在以下這些方面：①人們由于擔心安全問題而取消或推遲、變更旅游計劃，不愿意卷入一場不愉快的體驗；②新聞媒體對政治暴力事件的宣傳報道，可能會造成人們對某一國家或地區的不安全感，從而妨礙其旅游業的發展；③有關國家政府可能發出旅行忠告，或禁止本國公民前往事發地；④旅游者在另一國家或地區的親朋好友可能勸阻客人來訪；⑤交通部門(特別是民航業)與旅游服務部門(如旅游服務社、賓館)因政治暴力事件致使陸、海、空出入境口岸關閉可能會損失大量客源；⑥國際會議、商務會議可能因政治暴力事件而取消、延期或轉移到別的目的地，從而使客流減少；⑦政府為了使遭受政治暴力事件危害的旅游業，特別是受損害的旅游形象得以恢復與發展，須花費巨額資金來進行廣告宣傳，可能不得不降價促銷；⑧妨礙外資投向旅游產業；⑨一國或地區的政治暴力事件可能影響周圍國家的旅游業發展；⑩國際(跨國)性政治暴力事件往往會影響或改變全球的國際旅游格局；⑩安全檢查，特別是邊防檢查所需的時間更長，這使部分游客心感不適；⑩旅游運作商、旅行社與航空公司不愿冒險組團到危險地區，擔心預訂不足而加價會損毀它們的商業信譽；⑩游客和航空公司旅行保險可能會困難重重；⑩前往事發地觀光的游客可能會遭到歧視性的待遇，甚至被列為黑客；⑩民用機場、賓館等旅游設施可能被軍方和難民占用；⑩外幣黑市的出現等(Bar-On，1996；Mihali~，1996)。

戰爭對旅游的影9向：戰爭除了給游客帶來危險，挫傷游客積極的出游動機外，還摧毀大量的基礎設施、旅游服務設施和令人流連忘返的旅游吸引物，嚴重影響了旅游目的地形象，不僅給戰爭發生地的旅游造成了毀滅性打擊，也給其他參戰方乃至整個國際旅游業帶來巨大的損害。以伊拉克戰爭為例，戰爭不僅徹底摧毀了伊拉克的旅游市場，而且也對一些參戰的旅游發達國家構成了破壞性影響。據戰初估計，伊戰將使英國2003年旅游業損失10億英鎊，埃及的損失將高達20億美元，美國的旅游收入將減少3．7％，世界旅游與旅行理事會預計，如果伊戰久拖不決，世界旅游業將損失300億美元(宋春晟，2003)。即使像泰國這樣遠離伊拉克戰場的東南亞國家也無法幸免于難，泰國旅游協調中心的調查發現，開戰僅5天，就有5萬多人取消了原定赴泰旅游的行程，其中以歐美游客為主。據泰國國家旅游局估計，如果以西方游客每人每天平均消費3700銖、停留7天計算，伊戰爆發僅5天，即至3月25日，泰國旅游業已損失12億銖(曾志雄，2003)。南斯拉夫解體后波斯尼亞、克羅地亞和塞爾維亞間持續不斷的內部沖突使當地旅游業瀕于崩潰，斯里蘭卡政府軍與“泰虎”之間的長期內戰使得該國的人境游客降至1982年的紀錄。

政變對旅游的影響：政變是二次大戰以來發展中國家實現政權更替的一種常見政治現象。美國著名政治學家亨廷頓認為這是發展中國家由傳統社會向現代性轉變過程的產物，是由官僚與民主政治脆弱導致的結果。政變不管成功與否，都會給發生國的旅游活動和旅游業留下一時難以治愈的后遺癥。例如，1981年7月的岡比亞政變使其游客數從1980年的21327人下降到1982年的16962人；1987年5月的斐濟政變使該國旅游業受到重創，澳大利亞、新西蘭和美國游客減少了近75％，4月份來自澳大利亞的旅游者為85000人，6月份降到只有5000人，斐濟的客房出租率降到約10％(HallSullivan，1996)。

恐怖主義對旅游的影響：發軔于20世紀60年代末期的現代恐怖主義，為了達到改變某些政治進程的目的，往往把最容易引起各國政府與國際社會重視的國際游客與國際航班、人群集中的旅游景點和旅游設施等作為他們實施恐怖活動的目標，如今旅游成了恐怖主義的最大受害者。譬如，1985年6月發生的美國環球航空公司(TWA)劫機案及同年12月恐怖分子對羅馬和維也納機場的襲擊就分別導致了120萬(占當月美國旅客總數19％)和180萬(占當月美國旅客總數35％)美國人取消或改變了他們到歐洲和地中海國家旅游的預訂計劃(票)，僅前一項就使歐洲和地中海地區國家損失國際旅游收入16．875億美元(Wall，1996)。

政治動亂、社會動蕩對旅游的影響：一旦社會政治環境出現諸如政治動亂、政治抗議和罷工等不穩定情形，旅游活動和旅游業就會出現相應的嚴重過敏反應。如1989年澳大利亞國航職員罷工，據估計共造成了457000人取消度假計劃，556000人改變度假計劃(HallSullivan，1996)。

由活躍于世界舞臺的主要行為體及其互動關系所構成的國際政治格局，是影響世界旅游發展的重要變量，主要表現在兩個方面：一是隨著國際政治格局的變化，各國的對外旅游政策理所當然要作出結構性調整，這勢必使國際旅游流的流向、流量和流速發生某些或根本性變化；二是國際政治格局態勢的緩和與各施動者間友好關系的加強，會漸漸消除人們產生出游動機與期望的心理障礙，有利于擴大旅游消費市場需求。

從雅爾塔體系確立以來的世界旅游發展史看，每一次全球性與區域性國際政治格局的嬗變都在不同程度上影響著世界旅游的發展。在“以意識形態和社會制度的異同為界標，觀察國際形勢，處理國際關系”(梁守德，洪銀嫻，2000)的兩大陣營對峙期間，國際交往的首要原則是政治優先。為適應這一原則需要，無論是兩個超級大國還是發達國家或者發展中國家，基于政治目的，不惜犧牲旅游活動中的各方利益。這段時期兩大陣營官方間的旅游交往與合作基本上不存在，國際旅游活動一般發生在意識形態和社會制度相同或相似的國家之間。這可以從1982年排名前10位的旅游目的地國家的接待集中比率得到印證。意大利作為該年世界第一大旅游接待國，其入境總人數為48300000人次，其中西德占21．5％，瑞士占21．3％，法國占17．5％；而是年排在第10位的羅馬尼亞，其入境總人數為5900000人次，其中匈牙利占19．3％，南斯拉夫占19．0％，捷克斯洛伐克占12．8％(Pearce，1987；謝彥君，2001)。到了冷戰中后期，因具有全球性影9向的蘇美關系的緩和與中美關系的解凍，世界正朝著向“緩和”與“緊張”并存的局面發展。這一時期適度發展與不同意識形態和社會制度國家之間的旅游關系，以此促進各國之間的相互交往與了解成了當時國際政治的一個關注點。但也不排除某些“緊張”情況下一國對他國的旅游制裁，如蘇聯出兵阿富汗，美國時任總統里根宣布禁止美國公民去蘇聯旅游等。冷戰和平結束，意識形態和社會制度已不再是國際政治與國際關系的主控力量，國家不分大小，本著平等互惠、求同存異的原則，積極促進國際旅游發展，是后冷戰時代世界旅游發展的基本趨向。

國際社會和各個國家關于公民旅游權利法律化的政治努力，也是影響旅游發展的重要因素。法律是國家或國家集團共同意志的集中體現，無論是國內法還是國際法皆與國內政治和國際政治有著非常密切的聯系和內在的統一性，因為“法是進行政治活動和實現政治目標的一種規范手段”(王惠巖，1999)。自從1948年《世界人權宣言》被聯合國大會通過以來，國際間的人權對話和各國根據其國情改善人權狀況的努力不斷加強，世界旅游組織亦在多次國際會議及其法律文件中反復強調和敦促國際社會與各國政府采取必要措施確保公民的旅游權利落到實處。不少國家隨著經濟和社會發展也按照歷次聯合國人權宣言和世界旅游組織旅游宣言的宗旨與要求，把保護公民的旅游權與旅游者的權利寫入憲法、民法、旅游法和刑法等規范性文件中，在立法、政府監管以及司法保護方面都取得了明顯的成效。

1980年世界旅游組織馬尼拉會議通過的《世界旅游馬尼拉宣言》，根據1948年《世界人權宣言》中“人人有休息和閑暇之權”之精神明確指出：“旅游的發展與各國的社會和經濟發展密不可分，只有人們得到休息、度假和自由旅行的機會，旅游發展才是可能的……休息權，獲得度假、自由旅行和旅游的權利，是工作權的一個自然結果，它是世界人權宣言和許多國家法律所確認的人類自我實現的一個重要方面……國家和國家集團應當發現并研究限制旅游發展的障礙因素，采取相應的措施以減少其消極影響”(Edgell，1990)。1983年的《阿卡波爾科宣言》，1985年的索菲亞會議通過的《旅游權利法案》以及1989年的《海牙旅游宣言》等文件重申了《馬尼拉宣言》的精神并將它進一步細化。雖然每個世界旅游組織成員國政府對人權宣言和旅游宣言精神的貫徹落實會因國情不同而存在一定的差異，但它們努力的向度卻是一致的。

五、旅游政治的基本架構

旅游政治是一個復雜的系統工程，它應該由哪些內容構成，目前學術界尚未達成共識。堪培拉大學政治學教授霍爾認為，旅游的政治維度縱向上涉及到國際、國家、地方和個人4個層面，橫向上包括旅游與政府、政策、國際政治、政治暴力、政治發展、政治意識形態、政治社會化和資本主義關系等。

國家是旅游活動的核心層，是國際、地方和個體之間的連接點。對于地方和個體而言，國家及其中央政府是旅游事業發展的中樞。而相對于國際社會來說，國家雖然讓渡了部分權力作為合作的基礎，但在“自然狀態”下國家的獨立性和權威性作為一種存在仍然發揮著十分巨大的作用。

政府作為旅游政策的制定者、旅游活動的管理者和旅游糾紛的裁決者，在旅游發展中具有舉足輕重的地位。從世界范圍看，由于各國政治體制和行政管理體制并不完全相同，各國政府在旅游主管機構設置及其權限賦予上存在一定的差異。按世界旅游組織提供的資料，大致分為5種模式：旅游委員會模式，如美國的全國旅游政策委員會；旅游部模式，如菲律賓旅游部；混合職能模式，該模式又分為兩種情況，一是混合職能部，如馬來西亞的文化旅游部，二是在其他職能部下設旅游主管機構，如韓國在交通部設旅游局；直屬內閣或中央政府的旅游局模式，如中國國家旅游局；不屬于政府部門序列的非中央機構模式，如愛爾蘭旅游局(王健，1998)。

旅游決策與行動是政府及其旅游主管機構的主要職責。一般說來，單一制國家政府及其旅游主管機構權限要比復合制國家的大。旅游決策與行動是旅游政治系統中政府及其職能部門與被管理對象之間通過輸入和輸出這兩個變量而實現其相互溝通常態化的有機步驟。政府及其職能部門基于政治需求，通過輸入內外部環境的要求及被管理對象的需要和支持，制定和實施相應的積極的或消極的旅游政策，并把這些政策輸出給被管理對象，然后被管理對象會根據其利益需要作出不同的反應和選擇，并把這些反應和選擇反饋到政府及其職能部門那里，以便日后修正?？茖W的旅游政策有益于促進旅游的發展。

旅游的存在和發展離不開穩定和諧的政治環境。如前所述，一旦世界上出現戰爭、政變、政治革命、恐怖主義、政治騷亂和罷工等政治暴力性事件，則會對旅游發展構成嚴重威脅和毀滅性打擊。旅游發展對政治暴力性事件所表現出來的高度敏感性與脆弱性，要求國際社會和世界各國應理性對待各種紛爭與沖突，通過政治發展，積極消除不利于旅游發展的各種政治要素。

作為政治主體對權力觀念和政治意識的一種利益界定的意識形態和社會制度，曾經是籠罩在處于中心地位的資本主義國家與被邊緣化的不發達國家進行旅游對話的一道時隱時現的鐵幕。這是冷戰思維在旅游活動中的應用和延伸。冷戰雖然隨著蘇聯的解體和柏林墻的倒塌而平靜地終結了，意識形態和社會制度已不再是旅游發展的最大瓶頸，但由于資本主義發達國家仍然利用其對客源市場、貨幣和文化資本控制的絕對優勢，牢牢掌握著國際旅游發展的話語權，不發達國家反對旅游新殖民主義、生態殖民主義等意識形態領域的斗爭就不會停止。

政治社會化是當今政治發展的重要走勢。旅游作為人類交往行為的一種方式，無疑也是政治社會化的重要載體。人們會在旅游政治生活和旅游政治實踐中逐步獲取政治知識和能力，形成自己的政治意識和政治立場。旅游對政治社會化的影響主要表現在兩方面：一方面是作為非旅游者身份的政治人在旅游決策和管理活動中獲取政治知識和能力；另一方面是作為非政治人身份的旅游者(包括政治人以旅游者身份參加旅游活動)和旅游經營者在旅游活動中對政治知識的了解和認同。旅游對政治社會化的促進，為人們習得政治知識和能力，形成自己的政治意識和政治立場，重塑價值觀念開辟了一條新的路徑。

在“地球村”已成為全球化代名詞語境下，各國之間旅游交往與合作的浪潮不斷地沖擊著國家之間的政治、經濟與文化關系。一方面和平與穩定的國際政治格局的形成以及各國之間相互尊重、平等互利的友好合作關系的構筑，是旅游賴以生存和發展的基本政治保障；另一方面旅游文化行為涵化過程中認同體系的建構和國家之間在旅游服務貿易上彼此依賴性的加強，有利于化解由利益沖突和文化差異而導致的國家之間的矛盾，大大拉近霍布斯文化狀態下各國之間的距離。這不僅有利于促進客源國和東道國之間的政治互信、經濟互利、文化互通，而且對改善國際關系，推進世界和平必將具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。

美國政治學教授馬修斯認為，世界旅游被確認能夠產生三個層次的國際關系：第一，在非政府層次上，不同國家居民個人相互接觸并體驗不同于己的文化，這是一種私人國際關系的發展，當然，它會因政府行為而改變；第二，有一種國際關系的公共層次，這關系到政府與政府之間對事關產業重大事項的處理；最后，有一種企業一政府層次的國際關系，在這種關系中，旅游涉及到政府與國外私人投資的相互作用和影響(Matthews，1978；瑟厄波德，2001)。

總之，在政治化越演越烈的今天，政治與旅游已經發展成為你中有我，我中有你的密不可分的一個統一體，兩者之間能否實現良性互動，是決定旅游發展成敗的關鍵性因素。因此，“政治分析的目標就是要超越人們可以指望從直接經驗中學得的那些東西”(達爾，1987)，以便為實現政治與旅游的協調發展服務。

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