非常警報：監督“一把手”

最近，原上海市委書記陳良宇被中共中央立案檢查，由此引發了針對“一把手”腐敗的新一輪討論熱潮。“一把手”腐敗嚴重敗壞黨的形象，腐蝕黨的軀體，影響黨的執政能力建設，已經成為黨的最大危險和破壞社會和諧的最大毒瘤，因而監督“一把手”已成為黨和政府的當務之急。中紀委三次會議后頒布的《中國共產黨黨內監督條例（試行）》，更是將“一把手”列為監督重點。該次會上，胡錦濤總書記發表重要講話，強調要建設反腐倡廉的制度體系，加強監督制約，形成權力正確行使的有效機制。如何監督“一把手”？本期大講堂將對此進行討論。

用提高腐敗風險監督一把手

人這個趨利避害的高級動物，絕大部

分情況下都是在理性狀態下以追求自身利益最大化為目的的，公務員人員特別是一把手也不例外。只是大部分人能兼顧國家、集體和他人利益，能處理好自身利益和外界利益的和諧。而有的人卻不顧一切，這種人是任何一個文明社會所不能容忍的。腐敗者其行為就是單純利用公權力追求腐敗利益的最大化，而不顧國家和人民利益的受損，他們在腐敗行為之前會對風險大小進行有意識或潛意識地評估，腐敗行為只是其在腐敗得到的收益和腐敗帶來的風險之間進行反復考量后，覺得風險小、收益大而作出的決定。下面一個例子就充分暴露了最普通的犯罪原心態。

古時有一河盛產金砂，官府告示嚴禁私采，違者囚禁或處死。然私采者連年不絕。有問被捕者，如把天下奉送給你后處死你，愿意嗎？答曰：天下最傻的人也不會干。又問:金砂較天下差得太遠，為何要金砂而舍天下？答曰：采砂不一定被捉，即使被捉，有錢疏通也有活命的可能。偷采者最原始的犯罪動力就是存在有不付出巨大成本就能獲得巨大收益的可能，這也是導致目前地方一把手腐敗問題較突出的原因之一。他們在實施腐敗活動中，往往只要付出很少一點行動，如打個電話、當面交辦甚至不作為就可以獲得巨大利益，而這是不易留下證據，風險很小的。這樣，一個握有公權的人如果可以不承擔大的風險通過腐敗行為能得到較大收益，那腐敗的滋生就難免了。相反，如果加大查處力度，提高破案成功率，大幅度提高腐敗風險 ，使懲腐工作不失之于寬、失之于軟，從而消除一把手對滋生腐敗不易被抓的自慰心理，強化自我監督，在其內心形成自律機制，那么，一把手腐敗現象就會少得多。

監督一把手的根本目的就是控制其手中公共權力的運行方向，防止被異化、私化。解決一把手腐敗問題的思路必須從一把手的內心入手，從思想上解決其不敢腐敗、不想腐敗。不敢腐敗首先要結合國情，整合現有紀檢和檢察機關反貪力量，暢通反腐體制，形成合力，使之打擊腐敗更有效，增加懲罰腐敗的可能性。其次，要加大處罰力度，不能因懲罰一把手而異，做到法律面前人人平等。同時要充分發揮公眾監督作用，完善舉報制度，方便公眾通過廣播、電視、報紙、網絡等輿論工具，對一把手及其配偶、子女和身邊工作人員利用手中的權力和自己的影響為他們謀取不正當利益的行為向社會曝光，使那些企圖利用職權牟取私利的一把手有所畏懼，不敢肆無忌憚。不想腐敗，是自我監督的最高境界，能起到自動阻卻職務犯罪的最佳效果。在世界各國反腐敗的實踐中，一批被譽為廉潔之國，如瑞典、瑞士、新加坡等國被普遍認為有益于遏制腐敗的一項措施，就是不惜一切追查腐敗案件，提高腐敗風險的警報級別，使一把手減少對腐敗的需求，使其不想因冒風險而舍棄已享有的待遇，值得我們借鑒。

解讀反腐敗公約

強化“一把手”監督

近年來，包括聯合國在內的

眾多國際組織都在為在世界范圍內反腐敗獻策獻力，并在國際立法領域取得豐碩成果。譬如歐盟的《打擊歐共體官員和歐盟成員國官員貪污腐敗公約》，亞洲開發銀行的《反腐敗政策》，非洲的《反腐敗指導原則》，聯合國的《政府官員國際行為守則》、《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》以及《聯合國反腐敗公約》等。其中，《聯合國反腐敗公約》（以下簡稱“公約”）成為國際社會反腐敗的憲法性法律文件，具有廣泛的適用性和權威性。通過深入解讀，可以發現公約確立了一系列反腐敗國際準則。這些反腐敗國際準則亦是監督“一把手”所必須遵循的國際準則。本文僅以社會參與準則為例。

社會參與準則是指以社會成員個體為基本單位，在全社會范圍內調動全體社會成員的力量來預防和控制腐敗。公約在序言寫道：“銘記預防和根除腐敗……應當有公共部門以外的個人和團體的支持和參與，例如民間社會、非政府組織和社區組織的支持和參與，只有這樣，這方面的工作才能行之有效。”社會參與準則的核心內涵就是要發動全社會特別是廣大人民群眾的力量來監督“一把手”，防止“一把手”獨斷專行，只手遮天。古人云：“以天下之目視，則無不見也；以天下之耳聽，則無不聞也；以天下之心慮，則無不知也。”全社會參與監督既是監督“一把手”最根本、最不可或缺的監督方式，又是當前我國監督體系中最不完善、最孱弱無力的監督方式。故此，研究如何監督“一把手”，應該首先堅持社會參與準則。只有堅持社會參與準則，在全社會范圍內形成監督“一把手”的合力，讓“一把手”始終處于人民群眾的監督之下，才能使得對“一把手”的監督不再是“牛欄關貓，進出自由”，才能為其他各種監督方式的有效運轉提供堅實的社會基礎。

按照公約的相關規定，堅持社會參與準則來監督“一把手”，應該著重開展如下幾方面工作：第一，提高決策過程的透明度，并促進公眾在決策過程中發揮作用；第二，確保公眾有獲得信息的有效渠道；第三，開展有助于不容忍腐敗的公眾宣傳活動，以及包括中小學和大學課程在內的公共教育方案；第四，尊重、促進和保護有關腐敗的信息的查找、接收、公布和傳播的自由。只有在法律有規定而且基于“尊重他人的權利或者名譽”以及“維護國家安全或公共秩序，或者維護公共衛生或公共道德”的必要考慮，這種自由才可以受到某些限制。

此外，公約所確立的其他反腐敗國際準則諸如透明度和問責制準則、技術援助和信息交流準則以及構建反腐敗的預警機制和長效機制準則等，都為我國監督“一把手”提供了比較好的制度模式和價值評判選擇。故此，深入解讀反腐敗國際公約，汲取人類政治文明的寶貴經驗，對于強化監督“一把手”防范其腐敗變質有著極其重要的現實意義，不失為研究監督“一把手”問題的一條進路。

巡視制度

是監督一把手的良藥

當今世界，腐敗已成人類公害，雖各國

程度和形式有所不同，但造成結果卻是一樣：破壞了公平正義，加劇了貧富差距，激化了社會矛盾，影響了社會和諧，尤其地方一把手腐敗更甚。目前地方黨政一把手成腐敗高發人群，已是不爭事實，然而，并不能說明我們缺少實施監督的辦法和手段。相反，黨紀國法作出的相關規定非常之多。近十年，全國省部級以上機關制定的黨風廉政建設方面的法律法規及其他規范性文件就達2000多項。從監督主體上講，既有各級人大、紀檢監察機關和檢察機關之類的專職監督機構，也有政協、新聞媒體、普通黨員和人民群眾等多種監督群體。既然監督有法可依，監督主體多種，為什么一把手仍頻繁出事？一方面說明一些預防措施沒有到位，另一方面又說明部分監督查處機制正在有效運行，如近年使相當多一把手等落馬的巡視制度，便是管用的良藥。

中央派出巡視組對省級領導班子及其成員進行監督，有效地解決了過去人們對一把手\"知情的監督不了，有權監督的不知情\"的監督失控現象。從歷史角度看，巡視制度并不是今天才有，它發軔于軒轅時期，經歷了漫長歷史歲月。據《史記》五帝本紀記載，軒轅氏設置左右大監，監察萬國；漢武帝創設了專門對地方監察的刺史制度，開始了中央政府專門的監察官員巡察地方的先例。后來逐漸完備于盛唐，強化于明清，歷代相沿，久盛不衰，巡視制度一直是中央政府對地方大員的有效監察手段。國外，類似的具有代表性的巡視官制度是1809年首創于瑞典，后挪威、丹麥等許多北歐國家相繼建立。

設立專門的巡視機構，成立巡視工作組是監督一把手的重要舉措，歷史和現實也證明了這一點。任何制度設計目的的實現都需要規范和有序，否則極易變形或扭曲，偏離良好初衷。

防控，是巡視制度的首要。巡視組去監督別人，同時也應加強自身監督，以保持清明廉潔、允公允能。因為任何權力都有被腐蝕的危險，如何從制度上保證巡視人員的獨立性和廉潔性，不受被監督者掣肘和控制是巡視制度保持旺盛生命力的關鍵。這很大程度上依賴是否建立了巡視人員責任追究制度。如被巡視單位的主要領導干部出現重大經濟問題而未被查出，應該給巡視人員不同程度的責任追究等等。

防漏，是巡視制度的關鍵。巡視制度是一種自上而下、少數人對多數人的監督。這就決定了巡視者和被巡視者監督信息嚴重不對稱。如果沒有健全的信息公開制度，沒有多方面的信息來源渠道，巡視者僅僅通過個別談話、聽取情況匯報等方式獲取的信息，往往會失真，至少是經過加工和修飾的，借此很難發現深層次問題。因此，在賦予巡視者更多的調查權的同時，要確保巡視組主動沉下去，采取多種方式如暗訪等傾聽基層干部群眾的反映。

監守巡視制度，還要防濫。巡視制度作用的發揮一定程度上靠的是權威，即派出巡視組的單位級別比被巡視者的級別相差越大越好。雖巡視人員根據工作需要可以多，但是領導機構不能多，不能出自多門，如每個部門都成立巡視組，就易導致運行失范。可以成立兩大類型的巡視組，一是中央成立的巡視組，主要對廳級以上單位的一把手進行監督，人數可以安排多一些。另一個是每個省級黨委成立巡視組，主要對處、科級單位一把手進行監督。