地方發展權重新劃定改革深化寄望“六中全會”

新經濟發展憲法

中國在2003年提出可持續發展觀后，國家權力機關就開始全力推行新的經濟發展觀來維持中國發展的后勁。“目前地方政府在發展問題上會遇到中央政府很大的壓力和監督，過去只要經濟上去了，其他環境污染等軟指標可以無所謂的時代已經一去不復返了。”國家發改委的王小廣研究員一針見血地指出。

其實，中國的地方政府在地方發展問題上和中央政府的博弈早已經初現端倪。

8月5日，在北戴河舉行的第29期發展和改革工作研究班結束。據一位參會人士介紹，除了與外資并購相關的產業安全問題外，討論的熱點問題還包括財政稅收體制改革、經濟體制改革總體思路、主體功能區發展思路、收入分配關系和加強壟斷行業價格監管等。“雖然收入分配與對壟斷行業價格監管被列為研討會的重點議題，但主體功能區發展思路實際上是個頗為棘手的問題。”這位人士介紹說，在當前宏觀調控背景下，各級地方政府與中央在發展問題上的分歧加大，而根據“十一五”規劃安排，主體功能區的規劃必須在今年內基本完成劃定工作，但在鼓勵優化開發區域、重點開發區域、引導限制開發區域和禁止開發區域四類發展地區中，到底如何劃分依然十分棘手。這實際上關系到地方政府的發展權問題。

2006年“兩會”期間，“十一五”規劃點火啟動，“主體功能區劃分”政策被首次提出，即通過“優化開發區”、“重點開發區”、“限制開發區”、“禁止開發區”四類形式，以主體功能區為框架，構建中國的區域發展的新格局。中國的區域政策導向，將發生前所未有的變化。下一步要解決的問題是區域功能應當由誰來界定？是中央政府還是省政府？各個地區情況不一樣，怎樣平衡？如何確定相應的政策和評價指標？上述參加研究班的人士告訴記者，這次會議上雖然討論激烈，但是并沒有就功能區具體劃分達成共識。“國家發改委對劃分也異常慎重。”

據王小廣研究員的介紹:“主體功能區”的提法借鑒了歐盟的做法。歐盟把整個國土分成254塊，依據人均收入和資源狀況的不同，采取不同的政策;對有些區塊鼓勵發展，對有些區塊進行保護。“主體功能區”的提出，意味著中國區域發展導向的變化，即不再追求區域經濟發展的均等化和同步發展，轉而追求區域享受的政府公共服務的均等化;甚至生活在環境較差區域的人，應該享受到更高一些質量的公共服務。不過，在經濟發展極不平衡的情況下，如何防止各區域“公共服務均等化”不淪為口號和形式，將是政府面臨的極大難題。

目前，中國地區經濟發展不平衡問題極為突出。國家統計局有關東部地區各省市改革開放27年來的一組組數字，記錄著這些經濟先行地區創造的發展奇跡。2004年 ，由16座城市組成的長三角都市圈，以占中國1%的土地面積，創造了中國國內生產總值的18.7%，貢獻了中國財政收入的22%和中國進出口總額的28.4%。但土地日趨緊張、能源難以為繼、城市超負荷承載、環境嚴重透支等難題，也日益突出地擺在上述地區前進的道路上。

“不同區域的資源環境承載能力不同，集聚產業和人口的能力不同，發展的內涵和要求當然也不應該相同。”王小廣說，“我們提出科學發展觀已有兩三年了，但相應的政績評價體系并沒有發生根本變化，許多地方仍以GDP和財政收入論英雄。作為未來五年的‘發展憲法’，我們必須用嚴格的考核機制來保證規劃落在實處;否則科學發展觀在實踐中的落實就會大打折扣。”

深化改革寄望“六中全會”

有政情分析人士指出，具有特殊意義的中共十六屆六中全會，將迎來中國改革進程的又一次縱深推進。這是一次契機，也是一次挑戰。 知悉內情的智囊人士透露，中央決策層提出構建社會主義和諧社會這個主題，是有著深遠考慮和現實需求的。

改革開放已近30年，經濟建設成就巨大。但是由于制度和機制的不盡完善和健全，一些社會階層和領域的矛盾以及利益沖突嚴重，導致民眾抱怨情緒極大。諸如分配不公，土地拆遷補償不足引發嚴重群體性事件，上學、醫療、住房費用高企，環境污染惡化等對執政黨形象和地位都產生了負面影響。這些不利因素是經濟社會穩定和持續發展的極大隱患，也對構建和諧社會帶來不利影響。

如何實現中共中央總書記胡錦濤提出的在這個“黃金發展期、戰略機遇期”的重要歷史階段實現良性發展，并不斷保持經濟增長態勢，已成為中央決策高層重點關心的問題。只有從國家發展戰略、發展方向、發展模式的高度破題，這一問題才能獲得根本解決。前述的種種制約、不利因素，也只有通過深化推進改革才能得到有效緩解，也才能實現構建和諧社會的最終目標。因此，十六屆六中全會研討的如何構建和諧社會必然將推動、深化各個領域的改革，必然將觸及一些領域不得不面對的體制困擾和瓶頸制約。

有消息顯示，六中全會后率先縱深推進的改革將可能集中在醫療衛生、教育、社會保險、金融開放等幾個重點領域。但也有意見認為，雖然借助六中全會的契機可以縱深推進各個領域的改革，但由于牽涉因素復雜，如何協調既得利益階層和普通大眾之間的關系，也成為改革成功與否的巨大挑戰和掣肘因素。

從黨政領導任期規定的頒布，到人大監督法的出臺，再到中央政治局開會研究黨員領導干部報告個人有關事項的決定，近期中共的政改之路似乎正醞釀一系列新動向。中央黨校專家認為，這凸顯了中央“漸進政改”的思路。

從上個世紀80年代開始，中國政治體制改革一直是社會各階層關注的焦點，但官方對此一直采取謹言慎行的策略。胡錦濤、溫家寶等新一代領導人接班后也很少直接談論政改，但以“積極謀劃、少說多做”的低調戰略穩健推進政改前行。

除了通過立法加強人大監督力度、農村基層直選、將政府職能由行政管制轉變為公務服務、確定黨員干部任期制度等顯性政改措施外，一些看似毫不相干的舉措同樣暗示著本屆中國政府正進行著一場“靜悄悄的政改”:大力發展民間組織，城市社區自治中的業主委員會正蓬勃興起，普通民眾監督、維權意識日增;扶持行業協會、民間商會、中介組織，在政府、企業、民眾之間搭建橋梁;健全相關法律，新修訂的《公司法》將傳統意義上的黨管干部與企業領導干部選舉制相結合;政府預算改革，加大透明度、接受人大監督、政府行政體制的改革等等。

此前，作為中共智庫之一，中央黨校一份有關政改的研究報告在互聯網上廣為流傳。該報告從經濟視角闡述政治體制改革，涉及到一黨執政體制下的國家法律至上，黨管新聞;黨管干部，民主集中制不變;黨管土地，使用權交給農民;縣級直選;黨不具體干涉司法等。其執筆人周天勇亦被某些境外媒體稱為“替黨主立憲搖旗吶喊”。

在今明兩年地方四級黨委換屆、官方強調“通過完善黨內民主推動政治體制改革”之際，中央黨校提交的政改報告被公布確實引人注目。實際上，這份長達三萬余字的報告說明，中共新一屆領導人主政后沒有放松謀劃政改的努力，但對于一個如此之大之復雜的國家來說，牽一發必動全身，何況推進政改必將觸及黨內、政府內許多人的既得利益，尤其是利益集團的利益，中國的政治改革也只能和經濟改革一樣，“摸著石頭過河”。

然而，隨著中國市場經濟繼續向縱深發展，其內在邏輯必然要求對政府管理體制、財政管理體制、金融管理體制等各個方面進行改革，而這些均與政治體制改革相輔相成。因此中央黨校專家認定:“當前最重要的，便是推進政改和促進經濟發展相結合，特別是先對阻礙經濟發展的政治體制部分進行改革。”