保衛(wèi)耕地

從中國(guó)耕地利用現(xiàn)狀來看，存在耕地?cái)?shù)量減少和土地質(zhì)量退化等問題。盡管中國(guó)國(guó)土面積較大，但人均耕地面積卻很小。隨著人口的增長(zhǎng)，地少人多的矛盾將越來越嚴(yán)重。面對(duì)日益嚴(yán)峻的耕地資源保護(hù)形勢(shì)，應(yīng)采取適宜措施，嚴(yán)格控制耕地減少，防治耕地退化，提高耕地保護(hù)效率，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)、生態(tài)平衡與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

驕傲的背后

耕地是確保國(guó)家糧食安全的基礎(chǔ)，我國(guó)用占世界耕地7％的有限耕地養(yǎng)活了占世界25％左右的人口，這是值得每一個(gè)中國(guó)人驕傲的事情。

目前，我國(guó)共有耕地12244．43萬公頃，人均耕地面積約合0．095公頃，僅相當(dāng)于美國(guó)的13．1％、德國(guó)的66．2％、俄羅斯的10．9％，世界平均水平的40％。全國(guó)已有666個(gè)縣(區(qū))人均耕地低于聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織確定的0．053公頃警戒線，其中的近70％的縣(市)人均耕地又低于0．033公頃。中國(guó)可耕地面積只占全國(guó)土地面積的10％，后備耕地資源不足，且在中國(guó)耕地中，中低產(chǎn)田占現(xiàn)有耕地面積的比例高達(dá)2／3。

中國(guó)未利用土地多分布在西部海拔較高、缺水、氣候比較惡劣的地方，開發(fā)難度和成本較大。同時(shí)，隨著城市化和工業(yè)化的發(fā)展，耕地不斷被占用，中國(guó)耕地逐年減少。1978-2004年，我國(guó)耕地面積從13394．32萬公頃下降到12244．43萬公頃，年均減少44．23萬公頃。且從1996年開始出現(xiàn)加速減少趨勢(shì)，8年間耕地凈減少760萬公頃，平均每年減少95．28萬公頃。2003年我國(guó)耕地減少的面積達(dá)到峰值，凈減少了253．74公頃，是1997年的18．8倍。在耕地總量動(dòng)態(tài)平衡政策實(shí)施過程中，耕地占優(yōu)補(bǔ)劣更加劇了耕地質(zhì)量的惡化。建設(shè)占用的大多是地勢(shì)平坦、交通便利、水利條件較好的優(yōu)質(zhì)良田，而新開墾出來的耕地，雖然對(duì)數(shù)量基本能達(dá)到要求，但質(zhì)量卻難以達(dá)到被占耕地要求，甚至有的開墾出來以后，因地力太差，根本無法耕種而被廢棄。

建國(guó)以來，我國(guó)耕地質(zhì)量退化嚴(yán)重。全國(guó)共有1000萬公頃的耕地不同程度地沙化，鹽堿耕地677萬公頃，每年因荒漠化造成的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)540億元。目前，我國(guó)水土流失面積達(dá)356萬平方千米，每年土壤流失總量達(dá)50億噸，相當(dāng)于在全國(guó)現(xiàn)有耕地上刮去l O毫米厚的表土，損失的氮、磷、鉀養(yǎng)分相當(dāng)于4000萬噸化肥。

隨著中國(guó)城市規(guī)模的擴(kuò)大和工業(yè)迅速發(fā)展，大量的工業(yè)廢水、廢氣、廢渣排放到土壤中，造成耕地污染。中國(guó)耕地受城市工業(yè)三廢污染的面積達(dá)400萬公頃，受鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染的面積達(dá)180萬公頃。同時(shí)，遭受農(nóng)藥、化肥等不合理使用造成的污染達(dá)1333萬公頃。全國(guó)有近6667萬公頃耕地缺磷，有2000萬公頃耕地缺鉀，約50％以上的耕地微量元素缺乏，70％～80％的耕地養(yǎng)分不足，20％～30％，耕地氮養(yǎng)分過量。由于有機(jī)肥投入不足，化肥使用不平衡，造成耕地土壤退化，耕層變淺，保水肥能力下降。

總之，各種建設(shè)占用耕地以及水土流失、耕地沙化、鹽堿化、耕地污染等使中國(guó)有限的耕地?cái)?shù)量減少，質(zhì)量下降。同時(shí)，中國(guó)是世界上人口最多的國(guó)家，人口每年以10‰左右的速度在增長(zhǎng)，耕地則每年以2．0‰左右的速度在減少。由于土地資源短缺，受人口與生產(chǎn)發(fā)展的壓力，耕地處于嚴(yán)重超負(fù)荷利用狀態(tài)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各項(xiàng)建設(shè)對(duì)耕地的需求將會(huì)持續(xù)增加，人均耕地資源短缺狀況難以改變，耕地資源開發(fā)利用與社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的矛盾更加尖銳。因此，加強(qiáng)耕地資源保護(hù)，實(shí)行合理利用和動(dòng)態(tài)管理具有重要意義。

耕地保護(hù)之難

耕地保護(hù)制度未得以充分落實(shí)，耕地保護(hù)政策不完善。

由于耕地保護(hù)政策還不夠完善，耕地?cái)?shù)量依然在快速減少?！叭Φ剡\(yùn)動(dòng)”屢禁不止，規(guī)劃用地指標(biāo)輕易就被突破。一些地區(qū)對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地仍然實(shí)行協(xié)議出讓，土地價(jià)格沒有真正反映市場(chǎng)供求關(guān)系，新增用地成本遠(yuǎn)低于利用存量土地成本。土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善，程序復(fù)雜，致使土地交易成本相當(dāng)高。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展中耕地資源利用的粗放擴(kuò)張和“棄荒”現(xiàn)象得不到及時(shí)制止。

一些地方盲目開發(fā)資源，低效粗放擴(kuò)張、重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，土地占而不用的閑置浪費(fèi)問題相當(dāng)嚴(yán)重。在1997～2004年期間，多次的圈地運(yùn)動(dòng)使全國(guó)耕地減少1億畝，使糧食形勢(shì)發(fā)生逆轉(zhuǎn)，由20世紀(jì)90年代后期的糧食相對(duì)過剩，轉(zhuǎn)變?yōu)榻陙砑Z食供應(yīng)出現(xiàn)缺口。

糧食安全與農(nóng)民致富的關(guān)系有待協(xié)調(diào)。

隨著農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化的不斷提高，嚴(yán)格限制基本農(nóng)田的用途與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整之間產(chǎn)生一定的矛盾。加人WTO后，因農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)產(chǎn)品的比較優(yōu)勢(shì)的損失，造成農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的流失。不同利益的土地所有權(quán)主體可能會(huì)注重耕地資源的近期收益，而忽略長(zhǎng)遠(yuǎn)效益，不斷將耕地非農(nóng)化。在農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)耕地需求的增加，引發(fā)糧食安全與農(nóng)民致富之間的矛盾。

地方政府保護(hù)耕地的責(zé)任有所減弱。

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展時(shí)期，一些省區(qū)在糧食市場(chǎng)放開，主要農(nóng)產(chǎn)品相對(duì)過剩的形勢(shì)下，將保證經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程作為地方政府的首要任務(wù)，而忽視自身作為保護(hù)耕地責(zé)任主體的作用。

農(nóng)民組織或參與耕地保護(hù)活動(dòng)的積極性難以發(fā)揮。

農(nóng)民作為耕地使用的主體，沒有相應(yīng)的權(quán)利充分利用和處置耕地。在征地過程中農(nóng)民始終處于被動(dòng)地位，農(nóng)民無法有效維護(hù)自己對(duì)于耕地保護(hù)的權(quán)益。全國(guó)失地農(nóng)民已達(dá)4000萬人，再次成為貧困的弱勢(shì)群體。

總之，在未來較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)耕地的占用量將居高不下，生態(tài)退耕力度將進(jìn)一步加大，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和自然災(zāi)害將繼續(xù)造成部分耕地?fù)p失，耕地資源的供需矛盾將更加突出，耕地保護(hù)形勢(shì)不容樂觀。

我國(guó)的耕地資源保護(hù)采用的是一種分配行政任務(wù)的直接管理方式，即通過土地利用總體規(guī)劃與基本農(nóng)田劃定等指令性計(jì)劃自上而下層層分解給各地區(qū)，所以，除了上述幾個(gè)難以解決的問題之外，目前我國(guó)耕地資源保護(hù)還受征地制度、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)、生態(tài)環(huán)境、人口等主要因素的影響。

迎難而上

再難也得迎難而上，因?yàn)楦乇Ｗo(hù)是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，耕地保護(hù)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中起著重要作用。

開展耕地資源保護(hù)，不僅僅應(yīng)保護(hù)耕地?cái)?shù)量，也要保護(hù)耕地的質(zhì)量及其總體生態(tài)環(huán)境，確保耕地資源具有穩(wěn)定的生產(chǎn)能力。這就需要進(jìn)一步落實(shí)各項(xiàng)耕地保護(hù)制度，制定適應(yīng)新形勢(shì)的耕地保護(hù)政策和措施。協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)用地與非農(nóng)建設(shè)用地的關(guān)系，探索有效保護(hù)耕地、保證糧食安全與促進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化可持續(xù)發(fā)展的途徑，以實(shí)現(xiàn)各個(gè)時(shí)期所需的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，滿足不斷增長(zhǎng)的人口生活的基本要求，實(shí)現(xiàn)耕地資源的可持續(xù)利用。

開展耕地資源保護(hù)，筆者建議有關(guān)方面應(yīng)做好以下幾方面工作，打好這場(chǎng)耕地保衛(wèi)戰(zhàn)：

1．建立耕地資源保護(hù)機(jī)制。

2．改進(jìn)征地制度，保障農(nóng)民合法權(quán)益。

3．落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，切實(shí)保護(hù)劃定的基本農(nóng)田。

4．控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地，加強(qiáng)土地整理復(fù)墾。

5．改善生態(tài)環(huán)境，保證耕地不退化。

6．完善耕地保護(hù)技術(shù)保障系統(tǒng)和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。

【責(zé)任編輯】唐 宇