論國庫集中支付制度模式的建立

　　【摘要】國庫集中支付與會計集中核算相結合模式是縣（市）財政尤其是經濟欠發達地區財政建立國庫集中支付制度所普遍采用的模式，本文在肯定其現實意義的同時提出了具體的設想。
　　
　　“國庫集中支付制”作為構建公共財政體制框架的一部分，已成為縣（市）財政體制改革的重點，更是經濟欠發達地區財政工作的主導目標。 但“國庫集中支付制”是一項復雜的系統工程，涉及面廣，配套改革多，政府投入較大。對于已實行會計集中核算制的縣市財政尤其是財力不佳的地區在現階段利用“核算中心”現有的條件和基礎實施“國庫集中支付制”，不僅可以合理地利用人才資源，節約行政運行成本，而且可以達到完善公共財政體制的目的，具有較大的現實意義。
　　
　　一、“會計集中核算制”的運行方式為“國庫集中支付制”的實施創造了有利條件
　　
　　（一）“會計集中核算制”要求取消單位原有的財政性資金銀行賬戶，為“國庫集中支付制”的單一賬戶制度實施創造了有利條件
　　
　　“國庫集中支付制”的重要特征之一就是取消單位原有的財政性資金銀行賬戶，實行單一賬戶制度；后者采取的是“集中管理，統一開戶，分戶核算”的運作方式，要求納入集中核算的單位一律注銷單位銀行賬號，由會計核算中心統一開戶。核算中心再在此基礎上分單位核算，客觀上為單一賬戶制度實施創造了條件。
　　
　　（二）“會計集中核算制”要求財政資金實行集中核算，這種方式為“國庫集中支付制”實現“收入直繳，支出直撥”創造了有利條件
　　在“國庫集中支付制”下，收入通過銀行清算系統直接繳入國庫單一賬戶，不設立過渡性賬戶。支出通過財政直接支付或財政授權預算單位支付，其目的是加強財政監督，增強財政的宏觀調控能力。后者要求單位資金實行收支兩條線、收繳兩分離。單位的收入要求直接進入財政專戶或專儲。在“三權不變”的原則下，由單位領導審核批準，經過核算中心審核無誤后，由核算中心統一辦理各項收支業務。雖然目的是加強核算單位日常的財務管理，但因為集中核算所形成的會計核算職能的獨立性仍然使財政監督得到了加強，財政宏觀調控能力空前提高，促進作用非常明顯。
　　
　　（三）“會計集中核算制”已成為“國庫集中支付制”的有效補充
　　“會計集中核算制”實行集中支付，統一辦理資金結算和統一發放工資，實際上已擁有了一部分國庫集中支付的功能。通過對單位預算的有效執行，使財政監督深入到預算編制的各個環節，可從根本上提高預算的科學性和準確性，成為“國庫集中支付制”的有效補充。
　　
　　二、與“國庫集中支付制”相比，“會計集中核算制”更具優越性
　　
　?。ㄒ唬皶嫾泻怂阒啤弊饔镁窒扌源螅y以滿足建立公共財政體制的要求
　　“會計集中核算制”的核心是“集中核算”，仍然停留在規范會計工作秩序、提高會計工作質量上，其作用有限；“國庫集中支付制”的核心是“集中收付”，其在增強財政宏觀調控能力、加強財政資金管理和控制上發揮的作用才是建立公共財政體制的根本目的。
　　
　?。ǘ皶嫾泻怂阒啤钡膶嵤﹨^域范圍較窄，不利于公共財政體制監督職能的發揮
　　在許多地方納入集中核算的單位僅限于本地區全額撥款的行政事業單位，大量的基層單位被排除在外，對基層的財政監督仍依靠財務檢查等落后方式； “國庫集中支付制”覆蓋面廣，適用于多級、多層次所有單位和所有財政收支，更利于將各項財務收支活動進行全過程、全方位的監督，實現向宏觀監控的轉變。
　　
　?。ㄈ皶嫾泻怂阒啤钡男姓\行成本較高，不利于人力資源的優化
　　“會計集中核算制”需要投入大量的人力用于報賬、算賬、記賬、保管整理會計檔案，向單位和管理部門提供會計信息等繁雜的日常事務；“國庫集中支付制”是用預算指標、用款計劃和采購定單為預算執行的主要控制機制，以出納環節高度集中來實現國庫資金的有效調度，省去了繁瑣的會計實務，行政運行成本較低。
　　
　　三、二者結合模式的具體設想
　　
　?。ㄒ唬┲笇枷?br/>　　把會計集中核算制作為依托，以國庫科為龍頭，將“國庫集中支付中心”與“會計核算中心”合并作為第二層、以大量的行政事業單位為第三層的金字塔形的財政資金劃撥和核算體系。并把會計核算中心看作是國庫集中支付中心的延伸機構，分項目分步驟地實施，實現“會計集中核算制”與“國庫集中支付制”的結合。
　　
　　（二）具體設想
　　1.機構與賬戶設置：將“國庫集中支付中心”設置在“會計核算中心”，整合人力資源，合并辦公；中心在商業銀行新開設兩個統一賬戶，一個作為財政國庫支付機構的零余額賬戶，承擔具體支付和與國庫的結算業務；另一個作為財政部門為單位開設的零余額賬戶，承擔單位的具體委托支付和與國庫的結算業務；單位非財政性資金，則仍然通過"核算中心"原為單位設立的統一賬戶進行支付，實行分戶核算；單位的小額、零星費用仍然采用備用金制度。
　　2.“會計核算中心”原有的崗位可同時成為國庫支付執行機構的工作崗位?！皶嫼怂阒行摹痹械臅嫼怂銔徫豢梢猿蔀橹Ц稒C構的支付審核崗位，承擔管理單位預算指標、審核單位提出的用款計劃和支付申請、審核單位的報銷單據、登記單位的支出明細賬等業務。原有的資金會計和出納崗位可成為國庫支付機構的資金會計崗位，承擔管理國庫資金、支付機構零余額賬戶、單位的零余額賬戶和小額現金賬戶，簽發國庫支付令，賬戶與國庫之間的結算工作等業務。原有的稽核崗位可成為國庫支付機構的稽審崗位，繼續履行稽核職能。
　　3.中心的工作重點應從日常會計核算業務向會計審核和監督轉變，并逐步承接部分國庫支付業務。具體來說：（1） 中心仍保留核算職能，單位各項支出仍經過“中心”審核后辦理支付，進行日常的會計核算和報送報表。各核算單位根據工作需要建立備查和輔助賬薄，盡量簡化核算工作。（2）強化預算監督，保證預算執行的嚴肅性?！爸行摹睉獏⑴c單位部門預算的制定和審核，單位的部門預算制定后抄送“中心”，每月由單位報送當月的用款計劃，中心代單位錄入并嚴格按照預算計劃具體執行，監督各項財政資金收入直接繳入國庫或財政專戶，逐漸向重預算、輕決算、強化預算約束的嚴肅性轉變。（3）逐步執行國庫支付業務，資金劃撥采用財政集中撥付的辦法。其主要業務一是單位的基建支出、商品、勞務采購支出以及其他專項支出，由單位提出申請報政府采購中心或相關部門，“中心”根據單位預算和用款計劃審核確認后，通知國庫將資金直接支付給商品、勞務供應商或用款單位，對政府采購項目之外所需的資金由中心向供應商直接支付；二是工資性支出，中心按規定審核每月的工資發放表，履行法定審批程序后，通知“中心”將所需工資支出撥到工資代發銀行工資專戶，由銀行將資金轉入職工個人工資儲蓄卡；三是其它支出，指預算單位日常發生的零星費用支出。由于這些支出金額小，發生頻繁，由國庫將資金撥到“核算中心”的統一賬戶上，直接委托“中心”代理支付，由中心嚴格控制支出規模。