高等院校科研經費管理的制度創新

　　【摘要】筆者根據高校科研經費管理工作中存在的問題提出了五項制度創新措施，以促使各高校加強科研經費管理，提高資金使用率。
　　
　　近年來，隨著我國高等教育事業的蓬勃發展，高等院校已經成為我國科學研究的重要力量，其所承擔的科研項目和籌措的科研經費均呈現出大幅增長的趨勢，科研經費已經成為學校資金的重要來源，也是高校開展科研工作的一個非常重要的支撐條件。按照款項來源的不同，高校科研經費可以分為縱向科研經費和橫向科研經費兩種類型。所謂的縱向科研經費，指的是財政性撥款，如國家重點基礎研究發展規劃項目、“863計劃”項目、國家和各省市的自然科學、社會科學規劃項目、國家技術創新項目、國家（省市）重點學科、重點實驗室、歸國留學基金等項目經費；而橫向科研經費，則是指高校通過與有關部門和企事業單位簽定服務性項目所獲得的科研經費。科研項目和科研經費的數量與層次，不僅體現了高校的科研實力和科研水平，也促進了學校的學科建設和人才培養，是鞏固和提高學校聲譽及地位的重要保證。科研經費的科學管理，直接關系到科研項目的完成質量和科研水平的提高，關系到科研人員積極性的提高以及高等院校的學術風氣、人才培養和學科建設工作。這一點，正如教育部、財政部《關于進一步加強高校科研經費管理的若干意見》所指出的：“加強科研經費管理，提高資金使用效益，是高校科技事業持續、健康發展的基本保證”。因此在當前，高等院校的科研經費管理工作，必須不斷加強。
　　也正如教育部和財政部的《意見》所指出的：“在科研經費的管理和使用過程申，絕大部分高校根據財政部、教育部等部門的要求，加強管理，合理使用，保證了科研項目的順利實施。但從近年來審計、檢查的情況看，也有少數高校對科研經費管理重視不夠，或管理制度不夠健全，或已有的管理制度執行不嚴格，致使學校在科研經費管理方面出現一些問題，影響了正常的科研工作”。加強高校科研經費的管理工作，顯然應在明確問題的基礎上，抓住制度建設這個中心環節，通過積極有效的制度創新才能進行。
　　目前，高校科研經費的管理工作，存在著不少值得注意的問題。主要有：
　　
　　一、科研經費疏于管理
　　由于科研項目的數量與層次的重要性，為了保護和提高廣大教師爭取課題的積極性，積極鼓勵教學科研人員多渠道地申報和爭取科研經費，很多高校都制定了務實可行的相關政策，對于科研經費的管理，相當寬松。因此在科研項目的管理工作中，普遍存在著重視申報立項，輕視經費管理的現象。主要表現就是科研經費管理制度的不甚健全和有關領導及具體管理人員管理意識的不自覺，從而使得國家有限的科研經費未能在最大程度上發揮應有的效益，造成了很大浪費。
　　
　　二、科研經費的“私有化”現象
　　“課題制”管理是目前高校科研經費管理的主要方法，但這種方法導致了一些不容忽視的弊病，那就是課題經費往往被課題主持人視為己有，任意支配。在這種情況下，課題主持人成了課題組的“老板”，勞務費、鑒定費、交通費、資料費、設備購置費和會議費等等，都是“老板”說了算，因此也出現了很多違反財經紀律的經費支出，有時，還會因為分配不公等方面的原因，造成課題組內部的矛盾，嚴重影響了學術道德和學術風氣，產生了很壞的影響。這也是現在的大學校園中，很多掌握和控制著較多科研經費的教授學者被稱為“老板”的重要原因。
　　
　　三、科研經費和國有資產的浪費與流失
　　由于高校對科研經費收取一定比例的管理費，有的科研人員便將爭取到的橫向科研經費掛靠外單位，借以逃避管理費，避開學校對資金的管理，從而形成了科研經費的“體外循環”問題；有的則將已經進入學校的科研經費以合作研究、子項目、技術測試、會議經費和資助出版等方式轉移到校外，造成事實上的“洗錢”；有的卻以與事實不符的票據報銷，套取現金，如大量的復印費、交通費、住宿費和籠統模糊的“辦公用品”費等；有的科研經費不進入學校，卻利用學校的實驗室、儀器設備、實驗材料進行實驗，造成學校的資產流失。
　　實際上，科研經費和國有資產的浪費與流失，還表現在人們較易忽視的方面，即對科研經費沒有實行應有的“全成本核算”。目前很多高校的科研成本核算，往往只是研究課題所發生的部分直接費用，像項目研究的房屋水電費、固定資產使用費、圖書資料使用費等間接費用，并未納入科研成本中進行核算，這些費用，往往都是在學校的事業費中支出。本質上，這都屬于國有資產的浪費與流失。
　　
　　四、科研經費使用中的“腐敗”現象
　　由于科研項目和科研經費對于學校、學科和研究者個人的重要性，加之目前科研項目立項制度的不甚健全，申請項目中的“權力”、“人情”和“關系”等方面的因素往往會起一定的作用，因此，便出現了很多高校的科研機構和科研人員千方百計“拉關系”、“走后門”和“跑項目”的不正常現象，這也造成了“錢權交易”的腐敗問題。表現在科研經費的管理和使用中，便會出現一些以專家招待與咨詢、專家鑒定和小型會議費等不同名目出現的變相行賄。實際上，爭取科研項目中的腐敗行為，已經不止于此。隨著科研項目和科研經費在評價一個大學、一個學科和一個學者科研實力中的權重越來越大，科研經費的管理和使用中的腐敗問題已經愈加復雜和嚴重。
　　
　　五、高校科研經費管理的制度創新
　　高校科研經費的管理工作還存在著很多其他問題。對于這些問題的解決，一個相當關鍵的途徑，便是高校科研經費管理工作的制度創新，這些創新，主要包括以下幾個方面：
　　（一）確立加強科研經費管理工作的認識基礎
　　制度創新不能懸空進行，需要正確和堅實的認識基礎。高校財務部門應和審計監督部門、科研管理部門密切配合，在學校領導的積極支持下，積極主動地在科研人員中大力宣傳《會計法》和教育部 、財政部《關于進一步加強高校科研經費管理的若干意見》等財經法規，以幫助科研人員形成對科研經費管理工作的正確認識與配合支持，使他們充分認識到，無論是縱向經費還是橫向經費，只要是通過學校或學校授權的有關職能部門與往來協作單位簽署科研協議，并由學校提供必要的科研條件的科研項目，其科研經費都應歸屬學校，并且接受學校的經費管理。
　　（二）進一步加強和改進科研經費的“課題制”管理
　　2001年底，國務院辦公廳轉發了國家科技部等部門聯合制定的《關于國家科研計劃實施課題制管理的規定》。這一規定的實施，改變了以往以單位為核心的課題管理模式，使得課題負責人在計劃任務和預算范圍內享有充分的自主權，也對課題任務承擔相應的責任。科研經費的課題制管理要求實行全額預算，經費預算一旦批準，即須嚴格進行。但是正如我們在前面所指出的，科研經費的課題制管理，也出現了一定的問題。這些問題的避免和解決，不能通過放松和偏離課題制的管理方式，相反，要在吸取既往經驗的基礎上，對于課題制的經費管理方式，以高度的創新精神進一步地加強和改進。
　　加強和改進科研經費的課題制管理，主要應該抓好以下幾個環節：一是科研項目申請立項階段的經費預算。在此環節，必須按照全額預算的管理辦法，實行包括直接費用和間接費用在內的全成本核算管理。二是科研項目實施階段的經費管理。在此階段，要按照會計法規和項目合同對經費使用的具體規定，監督課題組特別是課題負責人嚴格執行項目預算。三是課題結項階段的經費管理。這一階段的管理任務，除了做好經費決算工作和盈余經費的合理分配和合理使用外，更要加強財務審計，尤其是要加強其中的績效審計工作，認真分析和評價某一科研項目的社會經濟效益并且形成審計報告，呈送有關部門。
　　
　　（三）要進行科研經費財務管理的制度創新
　　除了要以創新精神加強和改進課題制的經費管理方式外，科研經費的財務管理制度，也要進行相應的創新。第一，要根據具體情況，探索和建立新型有效的財務管理運行機制。一般情況下，對于科研經費的財務管理，都由財務部門負責，但在有的高校，卻在科研處設立了專門性的財務室，專門負責科研經費的管理工作，工作人員由財務部門派出。這樣，財務管理人員不僅較易掌握科研工作的基本情況，而且還能從申請立項開始，對于科研工作全程參與。第二，要制訂和建立較為完備的科研經費管理制度。目前，高校科研經費的來源渠道較多，情況復雜，基礎學科和應用學科，人文社會科學和自然科學在經費使用方面也有很大差異，因此，應該針對各個學校科研經費的具體情況，分別制訂較為完備的科研經費財務管理辦法，并在科研人員中積極宣傳，使得管理工作有法可依。第三，要建立科學的科研經費核算體系。在此方面，為了避免科研經費和國有資產的浪費與流失，應該嚴格實行科研經費的“全成本核算”。第四，要加強科研經費財務數據的分析處理。一方面，應該建立會計核算網絡，向包括科研人員在內的有關人員動態、及時地反映每一科研項目的撥款、進度、經費使用與節余情況；另一方面，對于數額巨大的重要項目，也應分階段地及時進行財務分析，以保證科研工作的順利進行。
　　（四）要在制度上保證科研管理職能部門的有效配合
　　財務部門、科研管理部門和科研人員要以提高科研經費的使用效益為共同目標，密切配合，加強溝通，對于科研經費的使用情況不僅要經常檢查，還要共同制訂下一步的經費計劃并在實踐中合理使用。由于科研人員面廣人多，且相當分散，可以就重大項目、重要學科或學科群作為單位，與財務、科研管理兩個部門配合與協調。在此方面，科研財務管理和科研管理的有機統一，對于促進高校科研事業的健康發展，具有相當重要的意義。因此，這兩個部門的有機配合，尤其重要。可以試行在財務管理部門派駐科研管理人員，也可以在科研管理部門派駐財務管理人員，以便在制度上真正把科研經費管理納入到整個科研管理工作中，有利于提高科研經費的使用效益。
　　（五）要加強對科研經費的審計監察工作
　　高校的審計部門和紀檢監察部門要在科研經費的管理使用中發揮應有的作用。一方面審計監察部門要積極主動地深入科研管理和財務部門了解科研經費管理使用的基本情況，督促有關部門制訂合理完備的規章制度；另一方面還要加強監督力度，對于數額巨大的科研項目進行項目審計，及時發現科研經費使用中的違紀問題，對于那些弄虛作假和截留挪用課題經費等違紀行為，要進行相應的行政處分和經濟處罰。
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