推進我國績效審計的思考

　　【摘要】本文從理論研究和實踐探索的角度出發(fā)，對如何進一步推進績效審計工作作了探討。
　　
　　在國家審計領(lǐng)域，以績效審計取代傳統(tǒng)的財政財務(wù)審計是必然趨勢。美國是最早開展政府績效審計的國家，美國審計總署早在20世紀(jì)60年代就把注意力轉(zhuǎn)向了績效審計，70年代績效審計已占到其工作量的86％以上；英國開展績效審計也已有20多年的歷史。1983年英國制定了《國家審計法》，授權(quán)審計長檢查任何部門使用資源的經(jīng)濟性、效率及效果，為英國國家審計署開展績效審計提供了法律依據(jù)。目前英國審計署有一半以上的人員從事績效審計工作，每年有一半以上的項目是績效審計項目。績效審計在提高政府及公用部門服務(wù)質(zhì)量，提高公共資金的使用效率方面發(fā)揮了明顯作用。在我國，績效審計問題也越來越引起重視，審計署在2002年提出的審計工作五年規(guī)劃中明確要求：至2007年效益審計（即績效審計）所占比重要達到50％以上。但從實際情況來看，我國績效審計工作的推進遇到了不少問題，從公開的案例看，十分有效的項目也不多，績效審計實施的總體效果不夠明顯。筆者認為，要從以下幾方面進一步推動績效審計工作，必須加強理論研究和實踐探索。
　　一、提高績效審計的層次和權(quán)威
　　績效審計不在于對具體一項資金的違規(guī)使用和財務(wù)處理錯誤，而是從更宏觀、更根本的角度分析研究項目實施和資金管理、使用中存在的不經(jīng)濟、低效率問題。2004年美國審計總署的直譯稱謂由“總會計辦公室”變更為與政府的經(jīng)濟、效率和效果密切相關(guān)的新名稱——“政府責(zé)任辦公室”，更加明確地表明會計從來都不是審計總署的主要使命，審計總署的首要任務(wù)是提高聯(lián)邦政府的績效，保證聯(lián)邦政府盡到對議會和公眾的責(zé)任。審計總署利用其向國會提供職業(yè)化、客觀性信息的獨特權(quán)威，不僅提示聯(lián)邦資金使用是否適當(dāng)?shù)膯栴}，還擴展到對聯(lián)邦政府的政策、行政機構(gòu)和項目的工作情況進行評估，以通過財政和其他管理審計手段對政府工作進行監(jiān)督，確定公共資金是否依照有關(guān)法律有效地使用，進而幫助、改善聯(lián)邦政府的工作。績效審計的高層次和權(quán)威性顯而易見。同時，這種高層次和權(quán)威性的審計工作都依賴于審計獨立性的有力保障，沒有獨立性保障，績效審計的高層次與權(quán)威性也就必然受損。而從我們目前開展的對績效審計的探索來看，這一點還遠遠沒有達到。比如，近年來實施的失地農(nóng)民基本生活保障審計、新型農(nóng)村合作醫(yī)療審計，都只是基于政府政策制度下的資金籌措、管理、使用的審計，至于問效、問責(zé)，我國績效審計的層次和權(quán)威遠未實現(xiàn)。審計失地農(nóng)民基本社會保障時，可以發(fā)現(xiàn)：農(nóng)民不愿拿出土地補償款參保，在即征即保的政策高壓下參保的農(nóng)民多數(shù)選擇最低的保障標(biāo)準(zhǔn)（因為可以少繳費），所以，發(fā)生了參保率低、保障標(biāo)準(zhǔn)低等問題，但這只是個表面現(xiàn)象，進一步分析不難發(fā)現(xiàn)還有政策制度和政府的問題。比如，失地農(nóng)民基本生活保障沒有與農(nóng)村養(yǎng)老保險、最低生活保障、農(nóng)民工參加社會保險等制度相銜接，容易產(chǎn)生多頭參保繳費、損害農(nóng)民利益的問題。強制失地農(nóng)民參保，而政府的出資責(zé)任大多沒有履行到位，政府的公信缺失，且有政府通過政策進一步圈錢的嫌疑等等，這些問題是目前政府序列的審計根本無法分析和揭露的。政府審計政府及其部門的績效，難以避免走過場或程式化。因此，從體制上保障審計人員敢于對政府決策、政府管理的有效性提出質(zhì)疑，是推進績效審計必須解決的問題。
　　二、確保績效審計計劃的科學(xué)性
　　美國聯(lián)邦審計總署和英國審計署都對確定績效審計的重點和計劃采取了幾乎相同的方法，以確保其科學(xué)、有效。那就是：定期確認那些易于發(fā)生舞弊、浪費、濫用和管理不當(dāng)?shù)恼椖浚治鲈u估審計風(fēng)險和監(jiān)管風(fēng)險，以確保績效審計工作的重點放在政府所面臨的最嚴(yán)重的問題和最具風(fēng)險的項目上。所以，績效審計項目的成果大小，在一定程度取決于績效審計計劃確定的科學(xué)性和合理性。而計劃的科學(xué)、合理與否，則取決于能否持續(xù)地分析發(fā)現(xiàn)那些最需要開展績效審計的問題和項目。我們的項目管理基本上還是隨意和散亂的，特別是前期的分析研究幾乎空白。究其原因，我們的審計是多頭領(lǐng)導(dǎo)的，法律規(guī)定審計就受本級政府和上級審計部門雙重領(lǐng)導(dǎo)，但實際上，只要黨委、政府、紀(jì)委、人大的領(lǐng)導(dǎo)一批示，審計都得配合，什么行風(fēng)評議、執(zhí)法檢查、經(jīng)濟責(zé)任審計、人大評議等都是給審計下項目的途徑，要解決審計計劃管理混亂的問題，還需從提高審計的獨立性入手。
　　三、創(chuàng)新績效審計程序和方法
　　績效審計的程序和方法有別于一般的常規(guī)審計，表現(xiàn)出更多的靈活性。這種靈活性首先來自績效標(biāo)準(zhǔn)和評估方法的不確定性。同時，被審計單位和政府、公眾對績效審計的期望和要求的差異性，也要求我們在績效審計時采取更為靈活和機動的方式方法，以說服各方接受審計意見。聯(lián)邦審計總署認為績效審計沒有嚴(yán)格的審計準(zhǔn)則可供遵循，其報告形式多樣，要充分考慮不同興趣讀者的需求。在嚴(yán)格保證審計人員的獨立性、客觀性的前提下，績效審計更多地吸收了管理咨詢中專業(yè)分析的理論和方法，為我所用。也正是由于這種靈活性，對審計人員的能力和素質(zhì)提出了更高的要求，因為幾乎沒有既定模式和方法可供審計人員模仿套用，也不像財政財務(wù)收支審計那樣有具嚴(yán)格規(guī)定性的律條作為審計標(biāo)準(zhǔn)來判定不經(jīng)濟或低效率的程度，并課以審計處理。目前，我們的國家審計的規(guī)制非常嚴(yán)格，程序復(fù)雜，一個一周時間實施完成的項目，按規(guī)定程序也許3周還難以完成，大小項目都一樣，這無疑也是一個最大的審計績效問題，所以有些審計項目由于及時性問題而使其績效大大縮水。因此，推進績效審計，必須研究適應(yīng)績效審計的審計程序等制度。
　　四、審計公開是實現(xiàn)績效審計目的的最有效途徑
　　常規(guī)審計實現(xiàn)審計目的的手段通常是作出具有法律或行政效力的審計意見和審計決定，并通過執(zhí)行情況反饋和審計回訪等程序確保執(zhí)行，以確保審計職權(quán)的有效行使，達到審計監(jiān)督的目的。但績效審計所反映的不經(jīng)濟和低效率等問題通常無法及時糾正，揭露和反映這些問題的目的也通常不是為了糾正該問題本身，而是為了采取補救措施和防范再次出現(xiàn)這類問題，更多的是對責(zé)任部門和人員的訓(xùn)誡和問責(zé)。因此，對審計處理處罰權(quán)的使用并不十分重要，更有效的措施是審計公開，經(jīng)常發(fā)布各種審計報告供政府、社會輿論和公眾使用，形成警示和問責(zé)的環(huán)境氛圍。美國聯(lián)邦審計總署每年發(fā)布的類似報告有1000多份。但在我國，地方審計機關(guān)公開審計結(jié)果的數(shù)量還很少，公開具體案例的不多，震懾作用也很小，這些都影響了績效審計的推廣，公眾總覺得績效審計沒有公開財政財務(wù)審計案件那么過癮。探索、實踐績效審計必須與加快推進審計公開相結(jié)合，讓全社會參與對公共部門、公共事務(wù)、公共管理的監(jiān)督，這樣績效審計成果的利用水平就會提高，效果就會逐步明顯起來。
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