加強公共突發事件應急地方立法探討

　　目前，我國正處在社會轉型的重要時期，社會各種矛盾相互交織、錯綜復雜。面對日益頻發、類型各異的突發事件，完善立法，健全、強化政府和社會的危機管理體系和應對能力，對降低和防范損害的發生至關重要。
　　
　　一、 公共應急機制的脆弱和不適應要求加強地方立法
　　
　　面對公共突發事件，地方原有的應急機制表現出明顯的脆弱和不適應。主要表現在：缺乏一個全面覆蓋各類重大突發危機的完備的應急系統；政府危機管理分行業分部門，當發生需要多個部門共同應對的“綜合性”重大事件時，往往是應急反應滯后，協調成本很高；應急與預防關系不對接，安全監管體系不健全，目前尚有相當一些市縣無安全監管機構，已建立的多存在權威性不夠、人員不足等問題；應急物資保障制度也不嚴格，法規不健全。應對公共突發事件，政府和社會理應有統一的應急和防范機制，但現實情況卻是機制尚不健全，法律滯后，法律法規對公共安全事故隱患的防范力度不夠。按照現行法律規定，只要重大事件尚未發生，對那些利欲熏心者、心存僥幸者就只能追究其行政責任，且多以罰款、限期整改等了事。這些在地方立法和執法實踐中也存在。許多法規規章規范性不強，預防措施、處置對策、法律責任不明確，缺乏協調與配合機制，給及時有效應對突發事件帶來了困難。同時，由于受現行法律規范、政治體制等因素的制約，政府與媒體之間在應對危機中的良性互動機制尚未真正建立，政府和社會應對突發事件的信息披露機制也未確立，這些都需要地方立法來確立、來規范。
　　
　　二、 加強地方立法，為建立健全包括預警、救治、恢復、獎懲、防范的應急與預防機制提供現實的法律保障
　　
　　十屆全國人大二次會議通過的憲法修正案確立了我國的緊急狀態制度，為完善針對突發事件的應急法律體系提供了憲法依據。當前從總體上看，應當依據憲法的有關規定，抓緊制定緊急狀態法，完善有關突發事件應急的專門法律、行政法規和地方性法規，并根據憲法、專門法律、行政法規的規定，制定相應的配套制度。尤其要抓緊研究制定如重大計算機系統故障、大面積停電、大范圍中毒、重大爆炸、民用天然氣安全以及化學工業、放射性等方面突發事件的應急法律、法規。
　　就地方立法而言，首先要加快制定包括災害應急管理規程、災后恢復重建管理規程等方面的地方性法規，通過立法構建綜合應對機制，明確規定應急組織的職責，包括制定應急方案、預警監控、指揮搶險、救治、社會動員、善后處理和解決問題的程序和方法，以及確立應急組織指揮系統和信息披露機制。
　　其次，要針對突發事件頻發的行業，制定完善專門的應急防治規章。例如，針對煤炭行業事故頻發的情況，應完善監督檢查制度，提高行業準入門檻，嚴格安全生產許可證制度。在衛生食品安全方面，要進一步完善地方食品生產加工的質量標準體系和管理規程，完善食品質量安全例行監測制度，嚴格許可證制度和市場準入；要制定突發事件生活必需品應急管理辦法，規定生活必需品市場異常波動的定義與分級、應急準備、監測預警、報告與信息發布、應急處理、監督管理以及處罰等內容。在交通事故防范方面，要完善道路交通安全管理規章，進一步明確地方政府、有關部門及道路經營管理單位、車輛所有單位的交通安全責任和義務；突出源頭防范，建立交通安全監督管理體系，實現交通事故的被動預防向加強源頭管理轉變。在環境安全方面，要實行統一環境規劃，在保障環境安全的前提下兼顧環境的多功能，總體上實現環境資源的合理配置。要通過地方立法建立健全城市空氣質量自動監測系統、重點流域水質自動監測系統及城市垃圾和醫療廢物分類收集、儲運、處理系統等。
　　地方性法規還應明確規定重大突發事件報告制度。縣級政府應當在接到報告后兩小時內向設區的市級政府或上一級政府報告；市（州）級政府應當在接到報告后兩小時內向省級政府報告。任何單位和個人對突發事件，不得隱瞞、緩報、謊報或者授意他人隱瞞、緩報、謊報。要加強公共安全突發事件責任追究制度，建立健全公共安全突發事件應急法規體系。
　　此外，地方也應重視關于開展風險意識教育的立法。當前，人口膨脹、流動增加和技術發展、經濟全球化等因素正在將我國帶進一個風險社會，其重大突發事件出現的頻率增大，如果處置不當，一個很小的事件就可能導致較為嚴重的后果。而通過這方面的地方立法，提高公眾對于風險的關注和警覺，則不但有助于自身的行為約束，也有助于公眾風險控制的參與，進而促進社會危機管理體系的建設。
　　（作者單位：甘肅省社科院法學所）