地方性法規質量評估制度之實證分析

　　“加強立法工作，提高立法質量”是黨的十六大和全國人大常委會對立法工作提出的總體要求。近年來，地方探索多種有效方式和途徑以提高地方立法質量。地方性法規質量評估制度就是其中之一。
　　
　　一、地方性法規質量評估制度之實證信息^[1]
　　
　　山東 2000年以來，省人大常委會將“立法回頭看”列為工作要點，由法制委員會具體實施。先后對本省《私營企業和個體工商戶權益保護條例》《產品質量法實施辦法》《法律援助條例》《就業促進條例》進行了立法回頭看。回頭看的重點，是看法規設定的權力和責任、權利和義務是否合理，賦予行政部門權力的同時有沒有對其加以限制，規定的公民的權利有沒有切實得到保障，以及這些規定執行的情況。
　　甘肅 2004年初開展“跟蹤問效”。開展立法后的跟蹤問效，是通過對法規的實施情況進行系統分析，綜合評價，及時發現立法中存在的問題和不足，從中總結經驗教訓。先后對本省《麥積山風景名勝區保護管理條例》和《農機管理條例》進行了跟蹤調研。
　　云南 2004年開展“立法回頭看”。先后對本省《郵政條例》《廣播電視管理條例》《農村土地承包條例》開展了以轉換立法工作的視角為切入點、以“透過實踐看得失”為主題的立法回頭看。回頭看的重點：一是法規實施后取得的成效；二是法規實施中存在的問題及改進建議；三是法規是否與上位法相抵觸；四是法規的有關規定是否符合實際、具有針對性和可操作性。具體工作由法制委員會牽頭，吸收人大有關委員會、政府有關部門共同參與。
　　上海 2005年開展立法后評估工作，選擇本市《歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》作為評估對象。評估重點：一是法規實施的績效，包括保護情況和法規所取得的社會、經濟效益；二是法規中各項制度設計和程序規定是否需要進一步完善。具體工作由法制委員會和法工委牽頭組織，市人大有關專門委員會、市政府有關部門和有關的區人大常委會共同參加。
　　重慶 2004年開展“立法工作回頭看”，成立地方性法規評估課題研究組。先后對本市《林業行政處罰條例》《職業介紹管理條例》《人才市場管理條例》《產品質量監督管理條例》等進行了研究。
　　北京 2004年開展法規質量評估機制的課題研究，2005年選定《北京市實施〈中華人民共和國水污染防治法〉辦法》和《城市規劃條例》作為評估對象。具體工作由市人大常委會法制辦牽頭，組織市人大有關專門委員會、市政府有關部門參加。評估重點是：法規的合法性、可操作性、實效性以及法規是否需要進一步完善等。
　　
　　二、地方性法規質量評估制度之實證分析
　　
　　從上述六個省市的情況來看，地方性法規質量評估制度雖然稱謂不同，但實質均是對法規的實踐檢驗，是立法工作的繼續和延伸。法規質量評估制度，通過了解法規在實施中取得的成效和存在的問題，分析法規本身的合法性、可操作性和針對性，促使立法機關回過頭來反思立法工作的經驗和教訓，達到維護國家法制和諧統一、減少法規規范的內部沖突、提高地方立法質量的目的。正如吳邦國委員長在十屆全國人大常委會第五次會議上強調指出的：“立法的目的在于實施。法律制定出來以后，不是讓人看看的，更不能變成只是在書架上擺擺的本本，而應該也必須成為依法治國的基礎，成為依法行政、公正司法的準繩，成為全社會一體遵循的行為規范。”
　　從上述六個省市開展具體工作的情況看，目前還沒有形成一個普遍認同、共同遵循的操作規則和程序。筆者認為：一項新制度能否持續開展并得以制度化，取決于立法主體的共同認可和支持，及與現行制度之間的融合程度。在實踐中，執法檢查、立法（本文特指狹義的修改和廢止法規）前期調研、地方性法規合法性評估這三項制度與法規質量評估有一定聯系。下面，筆者擬對此做一分析：
　　
　　（一） 法規質量評估制度與執法檢查
　　執法檢查是地方國家權力機關對憲法、法律、法規等在本行政區域內貫徹執行情況進行檢查監督的制度。《全國人民代表大會常務委員會關于加強對法律實施情況檢查監督的若干規定》和《北京市人大常委會關于加強和改進執法檢查工作的意見》中均提到：執法檢查報告的內容包括：對所檢查法律法規實施狀況的全面評價；法律法規實施中存在的問題及原因分析……對法律法規本身需要修改、補充、解釋的建議等。從理論上說，一份全面、系統的執法檢查報告中應包含對法規進行質量評估的內容。而實踐中，執法檢查報告多側重于（行政意義上的）法規執行情況，對（立法意義上）法規本身評價、原因分析和對法規需要修改、補充、解釋的建議等涉及不多。正如云南省所提到：“立法回頭看與執法檢查同中又異。相同在于二者都是對法規的貫徹執行情況進行調研。區別在于：立法回頭看的重點在于挖掘與立法有關的信息，客觀評價法規實施效果，目的是為了改進立法工作；執法檢查側重于檢查有關部門在貫徹執行中的薄弱環節和存在的問題，目的是為了監督法規的貫徹執行。”
　　筆者認為：二者在本質上是同一事物；但由于操作主體、工作視角、調研側重點的不同，導致在實踐當中分別由人大負責教育科技、內司等專門事務的委員會與人大負責法規統一審議的委員會兩個部門、兩套工作模式分而為之。目前，北京市人大常委會在執法檢查工作中，具體事務由相關的專門委員會或工作機構（一般不是法制委員會或其辦公室）負責。在對《北京市實施〈中華人民共和國水污染防治法〉辦法》進行質量評估時，市人大常委會法制辦公室探索性地采取兩步走：一是積極參加了執法檢查，客觀了解法規的實施情況，為下一步開展質量評估奠定實踐基礎；二是在此基礎上，選定法規的四條條款作為評估對象，有針對性地開展質量評估。
　　
　　（二） 法規質量評估制度與立法前期調研
　　法規質量評估，通過了解法規的實施情況，對其中不能滿足社會發展需求、不適應形勢發展變化的內容進行清理，該修改的要修改，該廢止的要廢止，以體現法規立、改、廢的有機統一。立法前期調研是對需要修改、廢止的法規進行廣泛深入的調查研究，以論證必要性和可行性。這意味著，二者在實際工作中會有重合之處。
　　在北京，立法前期調研工作多由市政府有關部門主導，人大有關部門提前介入了解情況。筆者認為：鑒于二者在本質上是同一事務，目的都是為法規的修改、廢止做好前期調查研究，因此應盡可能做到合二為一，不搞各自為政，避免立法資源的浪費。在選擇《北京市城市規劃條例》作為評估對象時，市人大常委會法制辦公室考慮到：一是該法規屬于本屆廢舊立新的立法規劃項目，須提前做好調研工作；二是對其進行質量評估，可以深入剖析法規的合法性、可操作性、實效性，認識立法本身的得與失，更好地掌握立法的客觀規律和技術，提高立法質量。因此，在質量評估中，法制辦邀請市人大常委會城建環保工作委員會、市政府法制辦和市規劃委員會參加，充分聽取各方意見，共同做好工作。
　　
　　（三）法規質量評估制度與地方性法規合法性評估
　　按照《北京市地方性法規合法性評估工作規程》，合法性評估是指市人大常委會有關工作機構依據國家新頒布實施的法律、行政法規，及時對本市相關的現行有效的地方性法規進行合法性審查，并對法規中與上位法相抵觸的內容提出處理意見的制度。這一制度的本質是對法規的合法性進行專項質量評估，因此屬于法規質量評估制度的大范疇。
　　 《北京市宗教事務條例》于2002年11月1日起施行。國務院《宗教事務條例》于2004年11月30日頒布，2005年3月1日起施行。按照前述規程，北京市人大常委會法制辦公室于2004年底組織市人大常委會民族僑務工作委員會、市政府法制辦對該法規進行了合法性評估。經過評估，認為其中部分條款與上位法相抵觸，需要適時對其進行修改完善。
　　
　　注釋：
　　[1]本文所引述的資料，部分源自第11次全國地方立法研討會上的論文。囿于資料所缺，筆者未能就開展法規質量評估工作的省市情況作全面介紹。
　　（作者單位：北京市人大常委會法制辦）