對近五年行政法規公布和施行的時間分析

　　2001年11月16日國務院《行政法規制定程序條例》的頒布，是繼《立法法》之后規范行政法規立法的重要依據和保障?！读⒎ǚā返诹畻l規定：“行政法規的決定程序依照中華人民共和國國務院組織法的有關規定辦理”，據此，《行政法規制定程序條例》規定：“行政法規草案由國務院常務會議審議，或者由國務院審批”，“行政法規簽署公布后，及時在國務院公報和全國范圍內發行的報紙上刊登……在國務院公報上刊登的行政法規文本為標準文本”。通過對《行政法規制定程序條例》公布以來的114件行政法規的分析，筆者認為，在公布過程中的時間性還應該更加科學規范。試述于下。
　　《行政法規制定程序條例》載于《國務院公報》2002年第1期第1篇，至2005年第26期共134期，其中69期載有行政法規114件（由于2002年6月21日修訂的《中華人民共和國海關對出口加工區監管的暫行辦法》漏載，實際總數應為115件），制定法規82件、修訂法規32件（兩次修訂分別統計）。國務院公布令為第321號至441號（其中第323、324號《地震安全性評價管理條例》《金融機構撤銷條例》為早先公布的法規，第347、412、414、433、437號為其他文件，不予統計分析）。
　　
　　一、法規“通過”后，行文公布的時間普遍不緊湊
　　
　　114件法規中，《中華人民共和國反傾銷條例》等77件法規注明了通過時間。在這77件法規中，通過后平均在22天后由國務院令形式公布。其中一周內公布的僅有《外商投資電信企業管理規定》等25件，占本部分的32.5%；當天公布的1件都沒有；而100天后才公布的有《中國公民出國旅游管理辦法》《排污費征收使用管理條例》《宗教事務條例》《營業性演出條例》等4件，分別為166天、337天、146天、100天，占本部分的5.2%。這讓人難以理解。
　　筆者認為，公布的時間應參照國家的立法公布程序，做到法規通過的當天或近期公布。一來體現效率，二來體現民主，主動排除會議決定后非正規程序修改的嫌疑。復雜、重大的國家立法尚且能行，行政法規也應當做得到。
　　
　　二、法規均注明公布時間，但公布后的施行時間相差較大
　　
　　1.114件法規中，公布后當天即施行的有《獸藥管理條例》《農藥管理條例》《飼草和飼料添加劑管理條例》《住房公積金管理條例》《使用有毒物品作業場所勞動保護條例》《專職守護押運人員槍支使用管理條例》《導彈及相關物項和技術出口管制條例》《突發公共衛生事件應急條例》《企業國有資產監督管理暫行條例》《醫療廢物管理條例》《海關關銜標志式樣和佩帶辦法》《中央儲備糧管理條例》《國家科學技術獎勵條例》《安全生產許可證條例》《糧食流通管理條例》《事業單位登記管理暫行條例》《全國經濟普查條例》《病原微生物實驗室生物安全管理條例》《計劃生育技術服務管理條例》《中華人民共和國防汛條例》等20件，占總數的17.5%。
　　2.公布1天之后施行的為其余94件，平均58.3天后施行（總平均為48.1天）。其中，公布后30天內施行的有《技術進出口管理條例》《貨物進出口管理條例》等25件，占本部分的 27%，占總數的21.9%；公布30天后、60天內施行的有《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》等36件，占本部分的38.3%，占總數的31.6%；公布60天后施行的有《地質資料管理條例》《醫療事故處理條例》等33件，占本部分的35.1%，占總數的28.9%。
　　筆者認為，法規公布后，留給公眾一定的學習領會時間再執行是更為有利的，如果不是特別的情況，應嚴格執行《行政法規制定程序條例》關于“行政法規應當自公布之日起30日后施行”的規定。當然，“涉及國家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公布后不立即施行將有礙行政法規施行的，可以自公布之日起施行”者例外。然而，上述當天施行的20件法規，似不符合這一條件；還有25件在公布后30天內施行的，理由尚需探討。
　　
　　三、個案顯示報紙公布中的時間也有待規范
　　
　　2003年3月1日、11日，國務院分別公布了2月19日第六十八次常務會議通過的《中外合作辦學條例》和《特種設備安全監察條例》，出現了幾處不統一的情形：
　　1.公布時間不統一。前者由3月1日國務院第372號令公布，后者由3月11日國務院第373號令公布。既然都是2月19日通過的，制定機關完全可以及時、同時予以公布，沒有必要在總理換屆前后分別予以公布（十屆全國人大一次會議于3月5日至18日召開）。
　　2.公布后刊登時間、順序不統一。前者由1日第372號令簽署公布，新華社23日電發（此在新一屆中央政府17日成立之后），《人民日報》25日刊登，遲于地方報紙《文匯報》《貴州日報》等1天，延遲了24天；后者由11日第373號令簽署公布，新華社14日電發，《人民日報》15日刊登，延遲了4天。兩件法規自公布到見報時間相距甚長，不知問題出在制定機關還是新聞媒體。而法律通過的當天即由國家主席簽署公布，新華社當天電發，次日見報，是比較好的做法。
　　3.施行時間不統一。前者9月1日起施行，即公布184天后施行；后者6月1日起施行，即公布82天后施行。同日通過，施行日期相差了102天。兩件法規似無明顯需要做此區分。
　　在現代國家中，法律是肯定的、明確的、普遍的規范；不僅必須適應于總的經濟狀況，必須是它的表現，而且還必須是內部和諧一致的表現。因此，在立法過程中，除了必須維護內容的統一外，還必須保持形式的規范，其中一個內容就是法規公布程序在時間上的規范化。這對提高法律權威、增強執法效果、實現立法目的有重要作用。
　?。ㄗ髡呦等珖舜蟠怼①F州省黔南布依族苗族自治州人大法制委員會副主任委員）