我國養老保險法律體系建設現狀和存在的問題

　　一、我國養老保險制度的現狀及問題
　　
　　改革開放以來，我國的生產力有了很大發展，但與眾多國家進行橫向比較，我國仍存在很大差距。據統計，2004年我國人均國民生產總值剛到1000美元，遠遠低于中等發達國家人均4000多美元的水平。生產力發展水平的高低是決定一個國家實行什么程度的養老保險制度的關鍵因素，我國目前只能采用廣覆蓋、低水平的養老保險制度，養老保險待遇只能隨著生產力的提高而逐步改善。而與此同時，我國已面臨日益沉重的人口老齡化的壓力。建國以來，我國衛生事業取得舉世矚目的成就，國民平均期望壽命由解放前期的35歲提高到76歲，加之建國后的前30年未實行計劃生育，20世紀50、60年代人口出生率猛增，1979年才開始推行一對夫妻只生一個孩子的計劃生育政策，人口出生率在20世紀70年代開始快速下降，這樣使得我國人口老齡化呈現其獨有的特點：老年人口絕對數龐大；人口老化速度快；我國老年人口占全國人口總數的比例快速增長。人口老齡化的快速發展使得單一的低水平的基本養老保險不能解決退休者的養老問題，必須在社會基本養老保險基礎上建立企業補充養老保險和個人商業養老保險為補充的多層次的養老保險體制。
　　此外，由于城鄉之間生產力發展水平存在很大差距，城鄉勞動者的經濟收入相差懸殊，農村居民收入遠遠低于城鎮居民，從而導致農村勞動者繳納養老保險費的能力低于城鎮勞動者，不可能要求城鄉勞動者按同一標準繳費，且國家財力有限，無法彌補農村勞動者繳費能力的不足，在我國無法建立城鄉統一保障標準和保障范圍的養老保險制度。
　　從1997年開始，我國對養老保險制度進行改革，完善立法保障，已取得了突破性進展；統一了企業職工養老保險制度，覆蓋面不斷擴大，企業退休人員社會化管理服務工作取得進展，建立了基本養老金調整機制，完善城鎮社保體系試點順利，基本養老保險金征繳工作成效顯著，逐步做實個人賬戶，等等。但是，總的來看，我國養老保險制度的立法仍明顯滯后。除1953年頒布的《勞動保險條例》可視為社會保障立法外，還沒有第二部社會保障法律。雖制定了一些規定和條例，但規定和條例不具備法律的權威性，執行起來有相當大的回旋余地，而且有的規定或條例制定得較早已不適應改革開放的需要，有的規定和辦法具有明確的臨時性是權宜之計。這些都不利于我國社會保障制度的建立和健康發展。
　　目前，我國養老保險基金隱性負債沉重。養老保險基金隱性債務產生的原因除人口老齡化的與日俱增外，轉軌成本也是重要因素。轉軌成本包括：已經到退休年齡的老人在新制度中沒有履行繳費義務卻有領取養老金的權利；已經到中年的職工在新制度建立前沒有履行繳費義務但到退休年齡后有領取法定養老金的權利。由此產生了養老金收支缺口，直接構成養老基金的隱性債務。在改革過程中，由于政府沒有明確承擔改革過程中的轉軌成本，傳統退休養老制度與正在建設中的基本養老保險的現實責任便無法劃清。不同地區間，尤其是老工業基地與新興城市間，歷史負擔不平衡，造成各地區的基本養老保險費高低不等。這種不平衡直接惡化了地區之間的競爭環境。同時，老工業基地的歷史負擔因缺乏消化渠道，自我承擔責任只能依靠很高的繳費率，而且還無法滿足離退休人員增長所帶來的養老金需求增長的需要。因此，一些地區只能運用個人賬戶基金來彌補缺口，從而使個人賬戶變成空賬戶，統賬結合的新制度蛻變為空賬運行制度。根據有關部門的統計資料顯示，截至2005年底，國內養老保險金積累的個人空賬規模為7000多億元。如果對未來可能出現的通貨膨脹控制不力，企業繳費沒有大的改善，再加上未來幾十年人口的劇增，就會出現支付難問題，更不可能實現積累養老基金的目標。
　　隨著整體收入水平的提高和社會結構的變遷，中國傳統大家庭文化發生了改變。在有一個65歲以上老人的家庭中，16%為單身老年戶。在有兩個老人的家庭中，42%為一對老夫婦單獨生活戶。傳統家庭觀念受到挑戰的另一個表現是，由于與以往的多子女家庭相比較，獨生子女受到父母的更多嬌慣，形成自我為中心的性格，成年后承擔贍養老人的自然人感大大降低。此外，由于實行了幾十年國家通過企業包攬職工的養老保險制度，在養老制度轉型的條件下，許多家庭沒有養老保險計劃，甚至沒有意識到對養老進行充分的儲蓄。
　　
　　二、深化養老保險制度改革的關鍵措施
　　
　　1.彌補隱性債務，做實個人賬戶。彌補養老保險基金隱性債務不僅資金需要量大，而且影響深遠。實踐證明，試圖用養老統籌基金償還歷史債務是行不通的，政府應該承擔這個責任，可行的方式包括出售部分國有資產、發行長期專項債券、財政支出等手段。在彌補隱性債務的基礎上，將目前養老保險個人賬戶逐步做實，達到積累的目標。將個人賬戶基金和社會統籌賬戶基金分開管理，通過不同的組織機構，按照不同的管理方式分別實施，這樣既可以明確政府和個人在養老問題上各自承擔的責任，同時也避免了社會統籌與個人賬戶之間的資金挪用。此外，還要求個人賬戶基金采用完全積累制，只有到個人退休時才能使用。
　　2.不斷探索新的養老保險基金投資方式和領域。在目前基金規模不大、基金運營管理機制不健全、資本市場不成熟等現實條件下，采取以購買國債為主的政策具有合理性，但也有必要探索與資本市場相結合的養老保險基金投資方式和領域。允許養老保險基金進行適當的投資組合，適當放寬投資領域，提高盈余率。同時，可以嘗試推行投資委托代理制，將部分養老保險基金委托給專門投資機構進行投資，既可以提高積累資金的增值率，也可以促進資本市場的發展。社會保險行政管理部門與基金管理機構要同投資主管部門及投資機構加強溝通與協作，但也應當保持社會保險管理部門自主性和獨立性，因為養老保險基金作為最重要的社會保險公共后備基金，安全性的維護是最重要的，也是社會保險管理部門的基本職責所在。
　　3.加強社會養老保險法制化建設。工業化國家及許多發展中國家在建立和改革社會養老保險制度時，通常都是以立法機關制定或者修訂相關法律、法規為先導，以管理部門制定相應的實施細則為條件，然后才具體組織實施。我國社會養老保險立法已比西方發達國家晚了100多年，從人口老齡化加速發展的趨勢來看，加快我國社會養老保險立法步伐顯得比歷史上任何時候都更加重要和緊迫。當前我國應該盡快頒布“社會養老保險法”、“社會保險法”、“基本養老保險條例”等法律法規，使社會養老保險制度建設和改革進一步走上法制化和規范化的軌道。
　　4.積極推進養老保險信息化建設。全面啟動“金保工程”，建立覆蓋轄區內各城市全部參保人員和單位的集中式資源數據庫，市域網延伸到業務經辦窗口和相關服務機構。完成社會保險數據中心建設，實現省—市聯網和中央—省互聯，網上傳輸養老保險費用監測數據，建成全國網雛形。
　　5.從制度安排上重視家庭保險的基礎作用。養老是個人、家庭和社會的共同責任。家庭保險不僅符合中國數千年的歷史文化傳統，而且是中國社會的現實格局。可以通過相關福利政策的實施來維護甚至放大家庭保險的功能，如對家庭養老提供政策優惠乃至補貼等。因此，在制度安排上要重視家庭保險的基礎作用，選擇適當的家居方式并且進行家庭內部收入轉移，使之成為基本養老保險的重要補充，彌補我國在較長時期內保險低水平與覆蓋面有限的不足。
　　6.養老保險資金以稅代費。(1)以稅代費能真正體現基礎養老金的公平原則。收入多、利潤高的企業和個人多繳，收入少、利潤低的企業和個人少繳基礎養老金，以富濟貧。(2)以稅代費有利于解決當前基本養老金的支付危機問題。如果對基礎養老金采取稅收的形式，擴大保障范圍，把以前用來負擔少年兒童的一部分費用轉移支付作為基礎養老金費用，則在不增加勞動力平均負擔的基礎上，對于解決我國目前養老金的支付問題是極為有利的。(3)以稅代費有利于構建統一、規范、完善的基本養老保障體系。開征統一的基礎養老保障稅有助于打破地區、部門、行業間的條塊分割，改變目前我國采取的多方籌資、自定標準的籌資形式造成的同地區不同部門、不同行業和企業間因繳費標準不同而負擔懸殊的局面，也有助于建立統一管理體制和有效的監督制約機制。
　　(作者單位：甘肅省審計廳，甘肅省中醫院)