收入分配改革：重要的是制度建設

　　近來，收入分配改革再度引起人們的關注。2006年5月26日，中共中央政治局召開專題會議，中共中央總書記胡錦濤在會上強調，要努力緩解地區之間和部分社會成員收入分配差距擴大的趨勢。“十一五”開局之年，收入分配問題引起自上而下的高度關注，值得深思。收入分配并不是一個新的話題。此番再一次引起人們的關注，在于其對社會穩定帶來的壓力。而收入分配問題的解決，直接關系到全面建設小康戰略能否順利實施。我以為，我國收入分配改革過程，是重新構建收入分配制度的過程。
　　
　　一、收入分配制度欠缺的表現
　　
　　改革開放以來，居民收入水平日漸提高，收入來源渠道不斷拓寬。居民分配的規模狀態已大大發生變化。從制度建設角度，收入分配制度建設有所進展，但存在很多欠缺。目前被人們所詬病的收入差距過大、分配秩序紊亂與此是有很大關系的。
　　如城鄉差距問題。我們不否認現階段城鄉差距與經濟發展階段特征有關。但制度性的人為因素與目前全方位拉大的城鄉差距不無關系。筆者主持的一項課題顯示了西部農村醫療存在的差距：大部分地區農村醫療衛生服務的基礎設施差，衛生服務提供能力相對低下；現有醫療機構難以滿足當地農民對醫療服務的基本需求；農民的醫療支付能力十分低下；人口的健康指標明顯低于全國平均水平。其中根本性的因素在于農村醫療制度的欠缺。我國醫療衛生的供給機制在農村與城市之間存在著顯著的不同，而且政策明顯傾向于城市。可以說，城鎮一直是社會保障體系建設的核心，農村社會保障基本模式則是以農民家庭自籌保障為主的模式。我們的社會保障制度實際是城鎮社會保障制度，這顯然是一種有缺陷的制度。
　　再如初次分配領域的分配制度問題。在初次分配領域，按資本、技術、管理等生產要素參與分配的探索進展不大，而不少企業內部分配混亂現象卻愈演愈烈。一些國有企業自定負責人薪酬，缺乏嚴格的考核辦法，不管企業效益好壞，企業負責人都拿比職工高得多的薪酬；一些國有企業沒有完善的公司治理結構，同時自身資產效率不高，勞動生產率低下，而在企業負責人的收入上卻簡單地與國際大公司和非國有企業攀比。同時，由于財務管理不規范，國企負責人職務消費基本上處于失控的地步，甚至借職務消費之名，中飽私囊，貪污犯罪。目前人們談論較多的是ccUBsS/Ht+IlhYu2qGyzLW1hv8iT2kgaSkd9ReHmVA0=壟斷性行業、企業不合理的高收入問題。由于其獨占市場資源，能獲取高額壟斷利潤，使其工資收入增長較快、水平過高。在工資收入結構上，則往往是制度內勞動報酬低，制度外勞動報酬高，項目繁多，十分混亂。壟斷性行業、企業不合理的高收入問題，似乎成了目前收入分配領域的死結，越解越死。
　　再有，拖欠職工工資問題，尤其拖欠農民工工資問題越發嚴重，這方面的制度建設一直就是個空白。在企業最低工資保障方面存在的問題也不少。各地最低工資標準普遍偏低，而即使是偏低的標準，也沒有得到嚴格執行。一些企業把不應包括的工資性收入都計算在最低工資范圍內，使得一些職工實際工資收入低于當地最低工資標準。不少企業則勞動定額偏高，造成職工實際工資收入下降。而不按有關規定支付最低工資的現象則大量存在。而最重要的是最低工資標準缺乏正常的調整機制。目前出現的新問題是，一些企業以政府最低工資標準為借口，僅僅支付給勞動者最低工資，哪怕是勞動者已經貢獻了遠超過可以得到最低工資的勞動。
　　
　　二、收入分配制度建設：從“提低”和“調高”切入
　　
　　目前，政府對收入分配改革已進行了部署。如已決定改革公務員工資制度，規范公務員收入分配秩序；同時，改革和完善事業單位工作人員收入分配制度，合理調整機關事業單位離退休人員待遇，完善機關工人工資制度，適當提高企業離退休人員基本養老金標準、各類優撫對象撫恤補助標準、城市低保對象補助水平等。
　　我以為，從改革和完善制度上對收入分配進行改革，是非常正確的。這既是長期任務，也是近期要做的工作。今后，政府要從“提低”和“調高”切入，增強調控收入分配的能力，不斷加強收入分配領域的制度建設，使得我國科學合理的收入分配制度早日建立起來。
　　
　　（一）通過制度建設保障“提低”目標的實現
　　1．逐步建立起比較完善的最低生活保障制度。目前，人們對“全民低保”爭論較多。筆者以為，最低生活保障制度必須是一種全民的制度，要更為積極地開展農村居民的最低生活保障工作，通過制度建設，最大限度消滅農村特困人口。今后，在積極解決目前最低生活保障工作中存在問題的同時，要著手進行對城鄉最低生活保障的科學界定、設法彌補最低生活保障資金缺口等工作。從政府角度，可考慮將個人所得稅新增部分用于彌補最低生活保障資金的缺口。
　　2．逐步建立城鄉低收入者救助制度。針對低收入居民的特殊需要和實際困難，增加社會救助資金投入，建立健全與最低生活保障制度相配套的，包括醫療救助、教育救助、住房救助等在內的各項特殊需要救助制度。目前，不少地區根據自己的特點，開始逐步建立社會救助體系。隨著近幾年財政收入的較大幅度增長，已基本具備了在全國范圍內建立城鄉低收入者救助制度的條件。以城市醫療救助制度為例，據民政部測算，如采取以北京、大連等地以大病救助方式為主的模式，中央每年只需拿10億元，就可以初步建立起城市醫療救助制度。政府目前已經有了醫療救助等方面的計劃安排，今后則要在全面摸查的基礎上，制定出城鄉低收入者救助制度的全面發展規劃。
　　目前，應積極開展社會捐贈活動。逐步形成社會化的捐助網絡，以進一步提高捐助的“邊際效率”。同時，應充分發揮民間慈善組織的作用。努力建立起政府部門和慈善組織的對求助對象的轉介通道。形成有利于調動各方積極性的社會捐贈制度。
　　3．規范和完善促進地區公平的轉移支付制度。在實現公共服務均等化的前提下，逐步調整既得利益，實現地區間財力水平相對均衡。現階段，可考慮將原來稅收返還、專項補助等進行歸并，加大一般性轉移支付力度，幫助經濟欠發達、財力缺口大的地區更有效地提高公共服務能力。必要時，國家對各個地方的稅收來源、財政支出、公共物品需求量等因素做出合理的界定和測量，并在此基礎上，根據國際上通用的轉移支付的定義，計算出某地區所需要的轉移支付額，作為支付標準，使補助的透明度和轉移支付資金的利用效率得以提高。要制定一套客觀的提供公共服務的計算方法與指標體系，計算出公共服務差距有多大，再進行轉移支付分配。
　　要加強轉移支付的法制化建設。逐步改變并最終取消上級財政對下級財政的專項資金補助辦法。應主要針對不同地區自然條件、歷史原因以及經濟發展水平等因素，制定一個公開公正公平的轉移支付制度。通過規范的轉移支付制度計算確定轉移支付的額度，使上下級財政均能夠合理預計當年的轉移支付額度，并且直接將其列入年初預算，置于各級人民代表大會的公開監督之下。
　　 4．從制度上解決最低工資支付，以及拖欠工資等問題，保護職工的基本利益。嚴格執行《最低工資規定》中最低工資標準每兩年至少調整一次的規定，以保障勞動者基本生活，兼顧勞動者全面發展為目標，逐步提高最低工資標準。在此基礎上，合理調整最低工資標準與其他各條社會保障線之間的比例關系，并使之制度化。應考慮重新修訂企業勞動定額的問題，使實行計件工資的職工能取得合理的工資報酬。
　　 要積極解決企業拖欠職工工資的問題。應及早制定工資支付法規，明確除不可抗力外，凡是拖欠職工工資的都屬違法行為。進一步完善企業工資支付和監管制度，包括欠薪舉報制度、欠薪報告制度等。把企業工資支付情況作為企業信用制度的重要內容，逐步建立起企業工資支付信用制度和用工誠信等級制度。加強勞動保障監察執法，完善勞動保障年檢制度，對企業支付工資情況進行有效監控。在有條件的地區建立企業欠薪保障制度或實行工資備付金制度，以解決企業發生欠薪時墊付職工工資的資金來源。
　　5．進一步增加用于提高貧困人口素質和貧困地區科技水平方面的財政投入，建立廣泛吸收各類社會資金參與農村扶貧開發的機制。要使得扶貧資金由主要轉移給地方政府轉向主要轉移給人口或家庭，使公民直接受惠于國家的援助。應逐步建立農業災害補償機制和市場風險補償機制。對農民因災害和市場風險造成的損失，政府提供適當補助。
　　
　　（二）從完善稅收制度和規范壟斷收益入手進行“調高”
　　1．建立和完善運用稅收調節收入分配的制度。逐步實現個人收入規范化和透明化。可考慮先對高收入行業，再逐步向全行業實行個人銀行工資賬戶；提升和完善儲蓄存款實名制度，及早實現各銀行和各地區之間的聯網；加強現金管理；嚴禁企事業單位和個體工商戶在銀行多頭開戶等。著手考慮與社會保障制度和信用制度的相結合建立個人收入賬戶的問題。進一步完善個人所得稅制度及相關法律。加大對高收入者的調節力度，要對高收入行業和個人進行劃定，對其進行嚴密監控，對偷逃稅者進行嚴懲。應充分依托信息化手段，積極建立個人所得稅計算機征管系統等。在適當時機，要對級距和稅率進行調整，減少級距，降低邊際稅率；在對絕大多數納稅人不增加稅收負擔或者適當降低負擔的前提下，對高收入者階層適當增加稅負。今后還可考慮建立相應的機制，將個人所得稅新增部分用于城市和農村居民的最低生活保障。而在加強個人所得稅征管的同時，還要通過加強流轉稅、企業所得稅和財產稅等各個稅種的征管，共同形成調節收入分配的合力，以更好地發揮稅收調節收入分配的積極作用。
　　2．規范壟斷收益的分配。壟斷行業高收入與壟斷經營體制有直接的關系。這個問題的解決有賴于對壟斷經營體制的改革。可考慮在適當時機實行特許經營權制度，以規范壟斷收益的分配。對各種領域的國家特許經營機構征收特許經營權收入，通過規范的辦法將留歸部門和企業的壟斷收益收歸國家財政。要進一步加強對少數壟斷性行業、企業工資收入分配的管理和調控。結合國有資產管理體制改革，采取切實措施限制收入水平過高的壟斷性企業工資水平的增長。同時，加快推進壟斷行業改革，通過放寬市場準入，打破行業壟斷，實現公平競爭。
　　（作者單位：國家發展改革委經濟研究所）