談國資委履行出資人職責的“三大范式”

　　國資委代表政府行使出資人職責，旨在改變國有資產多頭管理、職責不清、人人負責而實際上無人負責的狀態，革除管資產、管事與管人相脫節的弊端，推進政資分離、政企分離，為實現國有資產保值增值提供不可或缺的基礎性產權制度。從推行國有資產監管新體制的實踐來看，迫切需要按照出資人不缺位、不越位、不錯位的基本范式加以規范。
　　——不缺位
　　從產權委托—代理關系的角度理解，所謂出資人到位，就是在產權清晰的基礎上，出資人依法行使相關權力，規避與代理者之間信息不對稱可能招致的道德風險，形成出資人對經營管理者有效的戰略控制；所謂出資人不越位，就是在公司制的財產組織形式下，正確區分財產所有權與法人財產權的關系并科學地進行權利配置，使出資人、經營管理者都能達到責權利相一致。把這兩個方面統一起來的關鍵之一，是在出資人真正監督到位，充分尊重企業法人財產權的前提下，建立一套對經營管理者實施以考核、考任、問責為中心內容的責任體系。結合國資委工作的實踐，筆者認為，其基本點在于把握和行使好對所出資監管企業的五項權力：一是通過規范的報告、備案和盡可能少的審核制度，了解、掌握企業的發展戰略規劃、投資項目、資產重組、管理體制改革等情況，對出資監管企業的重大決策事項行使知情權；二是通過對出資監管企業所報告的重大事項進行合法合規性審查，必要時，提交專家或中介機構進行審閱、研討、論證、評估，并將相關問題和意見反饋企業，指導和幫助企業依法依規科學決策，行使建議權；三是通過外派監事會、專項檢查等制度，對所出資監管企業決策實施的全過程進行監督，行使督察權；四是通過對企業經營管理者的業績考核，行使獎懲權；五是審慎行使裁決權。裁決權只是在所出資監管企業的決策出現明顯失誤、違法違規或有礙大局等情形下才有必要啟用，一旦行使，也必須按照“誰決策，誰負責”的原則行事。這樣，才能真正把經營決策權付諸企業，而國資委的監管工作則定位于把方向，立規矩，管程序，抓獎懲，從而不落入行政式審批的窠臼，做到嚴格、開明與效率的統一。
　　——不越位
　　在財產所有權與經營權相分離的狀態下，出資人職責權利的到位，不能偏頗于出資人從外部實施的監管，而應更為倚重企業法人治理結構所形成的內部約束機制。當前，建立國有企業法人治理結構重在解決三個層面的問題：一是明確股東會、董事會、監事會、經理層各自的職責權限及其相互制衡的關系。二是界定董事長與總經理之間的職責權限及其關系。董事長主要以董事會召集人的身份行使《公司法》及公司章程所賦予的權力。在董事會內部，董事長和其他董事一樣，只能按擁有的票決權贊成或者否定所提出的決策方案，而不能個人說了算。總經理向董事會負責，日常經營管理事務由其全權處理。對總經理職權范圍內的事，董事長不能以所謂“一把手”的身份越俎代庖或隨意干預。三是確保董事會對經理執行層的戰略控制。企業日常經營管理事務紛繁復雜，需要迅速應對和處理，為了保證工作的效率和效益，實行總經理個人負責制是必不可少的。這樣，董事會勢必將企業人財物產購銷的調度大權委托給總經理。為了解決董事會與總經理之間信息不對稱的問題，促使代理者努力實現委托人利益的最大化，國外一些大公司和國內一些民營企業，采取由董事會直接委派財務總監和法務總監的辦法，形成了企業執行層級上的治理機制。上述三個層面的問題是相互連貫、相輔相成的。在第一層面上，已經不存在法理上的障礙，但由于后兩個層面的問題沒有得到應有的重視，其合適的制度安排遠未形成，這就導致第一層面問題的解決也不充分、不到位。因此，明確“董事會負責決策尚未決定的事情，經理層負責執行已經決定的事情”，界定董事長與總經理之間的職責權限，并且將推行企業總會計師制度、總法律顧問制度等作為出資人或董事會實現對經理層有效戰略控制和監管的重要手段，應成為企業制度創新的重要內容。
　　——不錯位
　　實現出資人權利的到位，還有待于按照國有資產監管機構不行使政府的社會公共管理職能，政府其他機構不履行國有資產出資人職責的原則，進一步推進政資職能分開。在原有體制運作貫性的作用下，國資監管機構介入社會公共管理事務，政府公共管理機構行使出資人權利的現象時有發生，兩種權利的交叉、重疊和錯位，往往使企業無所適從，加重了企業的運作成本。解決這一問題的根本途徑，在于深化政府機構改革，變無限權力的政府為有限權力的政府，變只服務國有經濟的政府為服務各種所有制經濟的政府，變政府對經濟的直接管理為間接管理，切實把政府的職能定位于宏觀調控、社會管理、公共服務方面。同時，把國資監管機構承擔的某些公共職能劃轉給政府其他管理部門，使之真正成為行使國有資產出資人職責的專門機構。
　　（作者系江西省國資委副主任）