巴西公共服務情況與經驗

　　前不久，國家發展和改革委員會組團考察了解了巴西公共服務部門的基本情況。該國公共服務有以下幾個特點：
　　
　　一、把提供公共服務作為政府的重要職能
　　
　　巴西明確界定政府提供公共服務的職能，規定了政府發展教育、科技、文化、衛生等方面的責任，合理劃分各級政府在公共服務方面的職責。在教育方面，市政府負責提供幼兒教育和義務教育，經費由聯邦政府、州政府和市政府三方分擔。舉辦中等教育是州政府的職責，費用由州財政負擔，聯邦政府給予適當補助。聯邦政府負責在每個州舉辦一所公立大學，經費由聯邦政府撥付。在醫療方面，市政府負責市級醫院和衛生站的規劃、建設、運行管理等，聯邦政府和州政府按照法律規定向市政府撥付部分醫療經費。州政府負責規劃、建設和管理州立醫院。聯邦政府衛生部除對州政府和市政府轉移支付醫療經費外，還在全國各地建立了一批條件較好的醫院，裝備先進的醫療設備和儀器，配備醫術精良的醫生和護士，為州立醫院無法治療轉來的疑難病癥患者提供治療。在科技方面，聯邦政府負責基礎科學、高新技術研究的投入，少數財政相對寬裕的州也在預算中列支少量科技經費，供州立大學和非營利機構開展適用技術研究。市一級政府一般沒有科研經費預算。
　　
　　二、公共服務向弱勢群體傾斜
　　
　　巴西政府實施了一攬子措施，健全社會救助體系，保障弱勢群體的基本生活和發展需求。
　　一是實施零饑餓計劃。該計劃包括兩項措施，一個是給貧困戶每月發放50雷亞爾（1雷亞爾約合人民幣3.8元）救濟金。另一個是以法令的形式規定，每周一至周五中午，窮人在指定的餐館花1雷亞爾可享用價值10雷亞爾的午餐。
　　二是提高最低工資和失業保險金標準。巴西政府每年初調整當年最低工資標準和失業保險標準，從2002年4月1日起，最低工資額由180雷亞爾提高到200雷亞爾。目前，有的城市最低月工資額提高到300雷亞爾以上。
　　三是實施家庭助學計劃。該計劃從2003年開始，具體做法是人均月收入在90雷亞爾以下的家庭，每個6至15歲的在校學生每月可領取15雷亞爾助學金，一個家庭最多可有3個學生獲得資助，每月共45雷亞爾。
　　四是推進土地改革。政府利用公共土地和從私人手里收購的荒廢土地無償提供給農村無地居民，這項改革使60多萬農民家庭獲得5000多萬公頃土地，在一定程度上減少了農村貧困人口。
　　五是為城市無房貧民提供住房。近幾年，巴西政府出資利用公共土地新建經濟適用房，搬遷了一部分住在貧民窟的居民。同時，政府收購市區內廢棄的私人住宅，進行簡單裝修后無償分配給城市無房貧困居民居住。
　　
　　三、健全提供公立公共服務的制度保障
　　
　　為確保公共服務部門用有限的財政支出提供較好的基本公共服務，巴西政府從立法、經費和人員管理等方面建立了有效的制度保障。
　　一是建立健全公共服務的法制保障。巴西憲法規定了政府提供教育、科技、文化、衛生等公共服務的主要內容、職責分工、經費來源等，確立公共服務部門的法律地位，明確了各類公共服務機構的職責范圍。如巴西新頒布的《全國教育方針與基礎法》規定8年初等教育為免費義務教育；頒布《科技進步法》、《工業技術創新法》等，確定國家科技發展的重點支持領域，使政府的科技政策保持長期性和連貫性；為促進廣播電視、新聞宣傳領域公共服務部門的發展，巴西先后出臺了《新聞法》、《全國電視廣播準則》、《閉路電視法》等。
　　二是實行剛性的公共服務預算制度。巴西憲法規定了聯邦、州、市三級政府對教育投入的責任：聯邦政府應安排不少于13%的預算經費發展教育，州政府投入文化和教育項目的經費不低于本級稅收收入的25%，市政府財政收入的25%必須用于維持和發展教育。
　　
　　四、引入競爭機制增強公共服務機構的活力
　　
　　一是堅持養事不養人的原則。政府根據提供服務的數量，采取零基預算法核定公共服務機構的年度運行經費。政府對公立公共服務機構沒有人員編制限制，公共服務機構可以在工作需要的情況下適當增減員工。
　　二是把某些公共服務事項委托給私營機構。對一些適宜由私營機構提供的公共服務，通過公開招標、特許經營等方式，委托給私營機構負責提供。如圣保羅市經過招投標選擇兩家大型的私營公司分區負責垃圾的收集、處理工作。
　　三是臨時性和特殊的公共服務實行購買服務。對一些應用型技術研究、文化、教育項目，巴西政府一般不直接舉辦提供，而是面向全社會開放申請，擇優購買服務。巴西聯邦政府科技部每年都安排一部分財政資金用于應用型科技研發，同時科技部還設立了一些基金會，選擇支持某些科技創新項目。
　　
　　五、創新管理方式提高公共服務機構的運行效率
　　
　　一是采取信息化手段加強對公共服務的管理。如巴西醫療衛生系統全面實行信息化管理，政府衛生部門給每個公民發放一個有密碼的磁卡——“全民醫療卡”，病人憑卡看病，醫療費用和醫療檔案均記錄在該卡上。同時，建立了四級醫院直通衛生部的醫療和經費信息網，患者個人信息、就醫醫院及接診醫生、治療措施、費用結算等向聯邦衛生部醫療信息中心實時傳遞。
　　二是創新服務方式有序提供服務。如巴西醫療系統實行“分區分級”治療原則，居民看病先到所在社區的衛生站，如果衛生站不能醫治，再根據病情分級轉向治療水平較高的市級醫院、州立醫院、聯邦醫院等。實行“分區”治療可以使醫療機構隨時了解當地居民的健康狀況，及時防治傳染病和流行病，控制病源，加強健康教育。而“分級”治療的辦法則有利于合理配置醫療資源，節約開支。
　　三是構建科學的公共服務機構治理結構。巴西在公共服務部門中建立了良好的治理機制，一般由執行人、相關業務負責人、工會代表、服務對象的代表、業內專家等組成一個決策機構，重大事項均要提交決策機構討論決定。
　　四是引入私營部門的管理辦法。在經費使用管理上，巴西公共服務機構非常重視成本管理，詳盡分析支出的必要性及其可能取得的效果，制定科學的預算標準并嚴格執行，把不必要的支出降低到最小。在人員管理上，廣泛實行崗位管理，制定明確的工作任務和質量標準，采取定期報告、定期考核的辦法評價員工工作效率。
　　
　　六、發揮私營機構在提供公共服務中的重要作用
　　
　　一是私營機構滿足公眾多樣化的公共服務需求。巴西公立機構提供的公共服務具有標準化的特點，服務時間、方式和內容都基本固定，私立機構則相對靈活。如公立初等學校和中等學校課程設置相對固定，一般使用統一的教材，學生沒有選擇的余地。私立學校則根據各類人群的需要，有針對性地安排課程，學生可以根據需要選擇課程。
　　二是私營機構向富裕人群提供高質量的服務。由于巴西貧富差距很大，相當一部分富裕人群對教育、文化和衛生等公共服務的質量要求較高，但政府限于財政窘境，只能為社會成員提供基本的公共服務，無法滿足富裕人群對服務質量的要求，越來越多富裕家庭的孩子選擇去私立中學上學。
　　三是私營機構彌補了公共服務資源的不足。雖然巴西的公立大學和公立中等教育學校實行免費教育，但高等教育和中等教育不屬于義務教育的范疇，這兩個階段的教育資源明顯不足。如巴西現有的1000多所大學中，公立大學僅有100多所，90%的大學都是私立的，這些私立大學彌補了公共高等教育資源的不足。
　　（國家發展改革委體改司供稿）