公用事業價格監管問題研究周望軍

　　公用事業，是與社會公眾生產生活密切相關，具有自然壟斷性或者網絡化生產經營特點，由政府有關部門對經營者市場準入實施監管的行業。學術界對公用事業的界定一直存在分歧，未有定論。根據現階段我國經濟發展狀況及價格監管情況，本文暫將供水、供熱、供氣、供電、公共交通、有線電視、污水處理、垃圾處理、郵政電訊、園林綠化等行業納入公用事業范疇。
　　公用事業產品具有準公共物品性質，公用事業經營具有顯著的外部性和自然壟斷性。各國政府通常對公用事業加以必要的監管，價格監管是其最主要的內容之一。如何通過監管公用事業價格，達到促進公用事業健康發展，維護消費者、投資者和經營者的合法價格權益的目的，是政府價格主管部門應當認真研究的問題。
　　
　　一、我國公用事業價格監管的現狀
　　
　　《價格法》第十八條明確規定：對“重要的公用事業價格”，“政府在必要時可以實行政府指導價或者政府定價”。據此，我國已經形成一整套公用事業監管辦法。
　　在定價形式上，根據公用事業行業壟斷程度和壟斷環節的不同，分別采取政府定價、政府指導價、市場調節價等三種不同的定價形式。在部分公用事業價格形成中引入了競爭機制。隨著更多的社會非公資本的競相角逐，公用事業的壟斷局面有所打破，市場機制的調節作用有所發揮，公用事業的價格形成也更多引入了市場機制。在制定關系群眾切身利益的公用事業價格時，實行聽證制度，廣泛聽取消費者、經營者和專家等各方面的意見，論證其必要性與可行性，以避免政府在定價決策中可能出現的某些偏差等。
　　我國公用事業價格管理遵循的主要原則是：以補償企業生產成本為主，在充分考慮社會承受能力的基礎上，適當考慮企業的合理收益，即“補償成本、合理收益、節約資源、公平負擔”的原則。（1）保證合理收益。價格主管部門對公共產品或服務的成本進行核算，一方面避免壟斷企業向社會轉嫁不合理的經營成本；另一方面為政府補償成本、確定價格提供依據，以保證企業的合理收益。（2）考慮承受能力。公共產品關系到城市居民日常生活和企業的正常生產，因此其價格的確定與調整應充分考慮群眾及社會的承受能力。（3）注重社會效益。公用事業的公益特性決定了其經濟效益必須服從于社會效益，服從于社會安定、經濟發展和人民生活水平不斷提高的政治大局。（4）公平負擔，鼓勵節約資源。公用事業價格的制定和調整，必須有利于社會資源和自然資源的合理使用，既要促進提供產品和服務的企業合理使用人力、物力及財力資源；又要促進消費者節約使用資源。
　　目前，我國對公用事業價格的管理的程序是：企業提出價格制定或調整的建議方案——價格部門進行價格和成本調查——經聽證或論證方式聽取各方面意見——審批價格方案——公告執行。為了保證政府所制定的價格更為科學合理，目前在價格制定過程中增加了成本監審和召開價格聽證會兩項新的內容。
　　成本監審工作是制定公用事業價格的一項新內容，在理順價格、促進價格改革中發揮著重要的作用。2002年，國家發展計劃委員會頒布了《重要商品和服務價格成本監審暫行辦法》，各省根據其有關規定并結合實際，確定并公布了各省實行成本監審的重要商品和服務目錄。通過實踐，基本形成了包括核算辦法、審核程序、公示運轉流程在內的一整套成本監審工作經驗，開展了部分行業的成本定期監審，為全面實施定價成本監審打下了良好的基礎。
　　價格聽證適用于制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價。從1998年《價格法》首次將價格聽證法制化，到2001年7月之后國家計委相繼出臺《政府價格決策聽證暫行辦法》、《國家計委價格聽證目錄》以及2002年11月國家發改委出臺《政府價格決策聽證辦法》，價格聽證制度的法律基礎和操作規程已逐步完備。
　　
　　二、當前公用事業價格監管中存在的主要問題
　　
　?。ㄒ唬┓煞ㄒ幉煌晟?br/>　　目前我國對公用事業價格的監管尚沒有專門的法律法規，對公用事業價格監管的原則和方法主要是參照《價格法》及其它與公用事業相關的行業法律法規，具體針對性及操作性不強?！秲r格法》把自然壟斷行業、公用事業和公益事業等提供的產品和服務并列在一起，界限不清；對公用事業價格管理的原則、定價方法和監管機制等規定不明確。這些問題嚴重制約了價格主管部門對公用事業價格的監管。
　?。ǘ┒▋r成本不科學
　　公用事業定價一直沿用成本加成定價法，即確定公用事業價格的依據主要是企業上報的成本。這種成本是一定區域內公用事業企業的個別成本，不一定與合理的社會平均成本相符，也沒有從控制價格需要的角度設計成本的規則和具體標準。實際上公用事業定價的合理性成本沒有界定標準和范圍，在管理部門與企業之間信息嚴重不對稱的情況下，難以對公用事業成本形成有效的約束，構成價格主要因素的成本存在不合理上漲的趨勢，從而給成本合理性和真實性的辨別判定帶來難度，成為制定公用事業價格的瓶頸。
　?。ㄈ﹥r格聽證會制度不完善
　　在《政府價格決策聽證辦法》頒布之后，各省價格主管部門大都出臺了實施細則，價格聽證會總體而言是按照法律程序組織召開的。公用事業價格聽證會經過幾年實踐，取得了一些成效和經驗，但也存在著一些不完善問題，主要是：聽證會代表人員結構和知識結構的專業性不夠，素質構成存在差異。消費者代表在更多的程度上是以感性認識來看待問題，導致其作用很難發揮。同時，一些專家代表的選擇是臨時的、隨意的，有時也難以在短時間內提出有針對性的建議。而聽證代表的聽證準備時間倉促和資料占有不全面、信息掌握不對稱等使得在論證成本合理性時聽證代表難以提出質疑的有力依據，也直接削弱了聽證的效力。
　?。ㄋ模﹥r格管制方法單一
　　現行公用事業價格管制的方法大多是在核準的成本基礎上制定公用事業的固定價格。這種沒有差異，既不靈活也缺乏激勵性的單一管理方法，固然可以抑制經營者利用壟斷地位謀取高額利潤的行為，保護消費者利益，但同時也抑制了競爭機制的引入，阻隔了企業與市場之間的相互作用關系，使價格調節機制受到很大制約。企業也缺乏降低成本、提高效率的主動性和積極性，進而影響了資源配置效率。
　　（五）監督機制不健全
　　目前公用事業單位仍具有明顯的政企合一特征。城市煤氣、公交、自來水供應以及電力、郵政、電信、有線電視、鐵路、國內航空、國內水運等行業，都是由相關行業主管部門管理，主管部門既是管理政策的制定者與監督者，又是具體業務的壟斷經營者，由于缺乏有效的監督和約束，企業利用行業或地區壟斷地位，虛列成本、損害消費者利益和亂收費現象非常普遍。這種政企不分的做法使自然壟斷變成行政性壟斷，在技術水平發生變化、自然壟斷性質逐步削弱時，它們仍然運用種種手段構筑準入壁壘，維護自身的壟斷地位，阻礙競爭。這種行政性壟斷的存在，必然導致企業沒有競爭壓力、效率低下、經營成本高、服務意識差。
　　（六）補償機制不完善
　　公用事業的公益性決定了它不能完全以追求利潤最大化為目的，其因公益特性而損失的利益應通過價格補償和政府財政補貼兩個渠道得以彌補。但由于各地財力有限，政府往往拿不出更多的財力直接投入或進行補貼，而更多寄希望于通過調價來解決補償不足問題。但價格主管部門制定和調整價格不僅要考慮成本、經營者的可持續發展、保證公用服務供給等因素，更要考慮價格調整對其他行業、部門和群眾生活的影響，考慮社會和公眾的承受能力。
　　
　　
　　三、加強和改進公用事業價格監管的思路
　　
　?。ㄒ唬┟魑▋r程序
　　程序是結果的保證，只有制定科學合理的定價程序，并嚴格執行，才能實現目的的公正性，達到既能有效維護社會公共利益，又能促進公用事業健康發展的目的。具體程序應該包括如下：
　　1.提出制定或調整價格的建議。按照《價格法》規定，公用事業經營者、行業主管部門、消費者組織、行業協會可以向政府價格主管部門或者有定價權的公用事業主管部門（簡稱定價機關）提出制定或調整價格的建議。價格主管部門和有定價權的政府部門也可以按照有關法律法規規定，直接提出制定或者調整價格的方案。
　　2.審查調價建議。定價機關收到書面建議后，應當對建議材料是否齊備進行初步審查、核實。經初步審查，認為不具備制定或調整價格基本條件的，應當以書面形式答復建議人。建議材料不齊備的，應當要求建議人限期補齊。
　　3.制定或調整公用事業價格。這一過程應當按照有關規定履行成本監審、價格聽證、集體審議等程序。否則，上級價格主管部門可以責成相關定價機關按照規定程序重新制定價格，或者宣布定價行為違法。
　　4.公布和實施定價結果。制定或調整公用事業價格，由政府價格主管部門或有定價權的政府部門向社會公布，在政府網站或指定媒體上公告，并組織實施。
　　5.加強立法工作。要抓緊制定《公用事業價格管理辦法》，對政府管制價格的公用事業范圍、管制目標、定價程序等，作出明確規定，使公用事業價格真正做到有法可依、有章可循。定期對政府定價行為、經營者履行價格義務情況開展監督檢查，嚴肅查處價格違法行為，必要時，應追究有關人員的責任。
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　　1.嚴格成本監審。要逐步建立定調價監審和定期監審相結合的成本監審制度，一般情況下，將成本監審作為政府制定或調整價格的前置條件。要規范計入定價成本的項目，建立健全包括工資成本在內的壟斷行業成本控制和約束機制。對于不符合《會計法》等有關法律、法規規定的費用，與實施成本監審的商品或服務生產經營活動無關的費用，以及不符合成本監審辦法規定的其他費用一律不得計入定價成本。要定期審查壟斷行業成本變化情況，及時了解和掌握企業相關情況，為政府制定或調整價格提供真實可靠的依據。
　　2.研究確定經營者成本控制參數。可考慮根據商品零售價格指數和社會平均工資增長率確定成本上升率，根據技術進步率和經營者生產效率與國外先進效率的差距確定成本下降率。只有當成本上升率超過成本下降率后，方可上調價格，否則就不能上調價格，以此督促經營者千方百計通過降低成本獲利。
　　3.確定合理的利潤率。確定合理的利潤率，是完善壟斷行業價格監管機制的重要內容之一。合理利潤率應在考慮企業生產、社會經濟發展及消費需求等各方面因素的基礎上，根據全國或部分行業的社會平均利潤率進行確定。
　　（三）推進公眾參與
　　1.提高政府定價的透明度。實行價格政務公開，包括公開定價程序、公開定價依據、公開.溝通渠道、公開定價結果，方便社會各界了解政府定價的過程和結果，實行陽光操作。
　　2.完善政府價格決策聽證制度。要建立聽證代表遴選機制，擴大直接消費者聽證代表的比例；嚴格審查代表的資格，防止利益相關方操縱聽證結果；要提高聽證代表參與價格決策的能力，注意吸收一定數量的經濟、技術和法律方面的專家學者參與價格聽證會；提交聽證會的材料應當提前向社會公開，接受各方面評判，不能只讓少數聽證代表壟斷；聽證會召開之前，聽證代表要廣泛征求各方面意見，使其能夠真正起到“代表”的作用。對采納聽證代表意見的情況要進行反饋，并說明理由。
　　3、強化社會監督。一是發揮價格舉報電話的作用，認真受理群眾舉報，做到件件有落實，事事有回音；二是完善價格公示制度，通過各種有效途徑，將政府的價格政策、價格決策結果等向社會公示，方便群眾監督；三是加強輿論監督，通過各種新聞媒體進行宣傳，對價格違法行為進行曝光；四是充分發揮人大代表、政協委員的作用，邀請其開展物價視察，促進價格政策的貫徹落實。
　?。ㄋ模﹥灮苤品绞?br/>　　1.制定最高限價與最低限價。政府限價包括最高限價和最低限價。最高限價可以防止壟斷企業制定壟斷高價。最低限價可以防止壟斷企業制定傾銷低價把競爭者趕出市場，保護市場競爭。在市場競爭還不夠充分的情況下，重點是防止壟斷高價損害消費者利益；在形成競爭格局的領域，既要防止壟斷企業惡意制定傾銷低價排擠新加入市場的競爭者，也要注意防止相關企業聯合制定壟斷價格。這種價格管制方式的好處在于，既能體現政府的公用事業價格政策，防止公用事業企業憑借壟斷地位獲取超額利潤；又賦予公用事業經營者較大的自主權，有利于促進企業創新技術，改進管理，降低成本。同時，還降低價格管制的操作難度，減少行政成本。
　　2.實行兩部制價格。根據公用事業產品的供求情況，由政府給消費者確定基本的消費定額，并對定額內和定額外的公用事業產品制定不同的價格。這種定價方式主要適用用于具有較強需求彈性的公用事業產品。對消費者來說，這個定額可以保證最基本的需求；對經營者而言，定額可以保證獲得基本的收入。在供不應求的情況下，超過定額的消費需要支付較高的價格，從而達到抑制消費、刺激供給的目的；在供過于求的情況下，超過定額的消費可以獲得價格優惠，可以達到刺激消費、攤薄經營成本的目的。
　　3.建立價格聯動機制。不少公用事業如自來水、管道燃氣、城市公交、居民供電等，其價格受上游產品影響很大。在上游產品價格已經放開或者與國際市場價格接軌的情況下，如果對公用事業產品實行單一的政府定價，其價格必然難以反映成本和供求的變化。因此，在上游產品價格變動頻繁的情況下，應當建立公用事業與上游產品的價格聯動機制。即是當上游產品價格變動（上漲或降低）達到一定程度時，價格主管部門即可啟動價格聯動機制，相應調整公用事業價格，無需再進行成本監審、價格聽證等程序，以減少行政成本，提高工作效率。
　　（五）健全補償機制
　　1.價格補償。公用事業產品的商品屬性，決定了公用事業經營者將主要通過價格手段對其生產經營成本進行補償。原則上，價格不僅應當補償公用事業生產經營成本，而且還應當使經營者獲得合理利潤，使投資者有利可圖，從而增加投入，擴大生產，滿足人們對公用事業產品的需求。
　　2.政府補貼。隨著社會主義市場經濟的建立，絕大多數公用事業部門已經轉換成為“自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束”的法人實體，政府原則上不再給予財政補貼。但是，由于公用事業產品大都具有準公共產品特點，在一定程度上承擔著公共服務或普遍服務的職能。當經營者因履行公益服務職能，致使其收入不足以補償成本時，政府應當通過財政補貼等方式予以補償，以保障公共服務的供給。
　　3.政策優惠。除上述渠道外，為鼓勵經營者為社會提供優質價廉的公益服務，政府還可以在稅費、建設用地、特許經營等方面給予必要的政策扶持，使經營者在提供公共產品方面受到的損失得到一定的補償，促進其維持正常的生產經營。
　?。┮敫偁帣C制
　　1.逐步放開公用事業中的非自然壟斷性產品價格。如城市公共交通、上網電價、移動通訊等，可采取“事前競價、事后介入”的模式進行管理?！笆虑案們r”，就是根據供求關系，由市場競爭決定其價格，以充分發揮市場在公用事業價格管理領域中的基礎性調節作用，指導投資者的投資方向，實現資源的有效配置，利于公共產業按市場經濟規律健康快速發展?！笆潞蠼槿搿?，就是要監督公用事業價格運行，防止出現新的價格壟斷或者亂漲價、亂收費行為。
　　2.堅決管好自然壟斷性的公用事業價格。政府在監管價格過程中，要注意發揮市場資源配置的基礎性作用。要提高政府定價的民主化程度，建立有政府、企業、消費者共同參加的價格協調機制。既要維護國家及消費者的合法價格權益，防止經營者憑借其壟斷地位制定壟斷高價，損害國家和消費者的利益；又要尊重經營者的定價自主權，使經營者能夠合理運用價格手段獲得正常的經營效益。
　　3.分層次推進公用事業價格競爭。一是在整個行業引入價格競爭機制，如電信、電力、供水等行業；二是在行業內部引入價格競爭機制。如電力行業中的“廠網分離、競價上網”；三是在行業中某些領域引入價格競爭機制，如電信產業中的尋呼、IP電話、服務器托管和其它增值業務領域。
　　（作者單位：國家發展改革委價格司）