反壟斷的調(diào)查對象和制裁措施選擇

　　 反壟斷的立法有很多障礙，一時難以克服，但是針對個案的反壟斷調(diào)查和制裁卻可以不受限制。不僅于此，即使反壟斷的立法已經(jīng)通過，要能夠真正發(fā)揮作用，最終還是要落到反壟斷的個案調(diào)查和制裁措施選擇上，否則，法律文本再好，也只能束之高閣，達(dá)不到期望的社會效果。因此，通過案件調(diào)查確定壟斷行為已經(jīng)造成和可能造成對公共利益的損害，然后選擇有針對性的制裁措施和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，是當(dāng)前需要積極開展的工作。
　　
　　一、發(fā)起反壟斷調(diào)查和制裁的對象
　　
　　運(yùn)用立法手段制約企業(yè)壟斷行為，需要對壟斷行為和壟斷企業(yè)做出明確的定義解釋，以確定需要啟動反壟斷法案來加以制約的行為對象和范圍。壟斷行為的基本特征是排斥競爭，可以分為自然壟斷和非自然壟斷二個基本類別。自然壟斷是技術(shù)和自然原因所造成，例如各類主要依靠大量網(wǎng)絡(luò)投資的產(chǎn)業(yè)，如果分割和重復(fù)建設(shè)必然導(dǎo)致低效和浪費(fèi)。從降低成本和價格的角度，壟斷會比競爭更有效。非自然壟斷是以各種人為方式和非市場方式獲取資源和市場份額，享受超額利潤的行為。例如受政府土地政策保護(hù)的房地產(chǎn)業(yè)、受政府金融政策保護(hù)的銀行業(yè)、獨享低價石油礦藏的原油加工企業(yè)、獨享電話終端服務(wù)號碼資源的電信企業(yè)等等。非自然壟斷一般會伴有操縱政府決策或者操縱公眾輿論的背景，因此享受特殊的政策保護(hù)和避免市場競爭的壓力。小規(guī)模經(jīng)濟(jì)的國家需要符合先進(jìn)技術(shù)要求和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的一定行業(yè)壟斷來保護(hù)國民經(jīng)濟(jì)的對外競爭力，但是大規(guī)模經(jīng)濟(jì)的國家必須著力防止壟斷集團(tuán)勢力惡性膨脹操縱政府決策，制造社會經(jīng)濟(jì)動蕩和損害社會公共利益。
　　因為存在自然壟斷，所以壟斷不可避免，但是如果壟斷破壞公平競爭保護(hù)落后，導(dǎo)致收入分配的不公，損害消費(fèi)者利益和剝奪公眾的投資機(jī)會，影響政府決策損害社會弱勢群體的利益，則都是必須采取措施加以限制和消除的。確定是否需要啟動反壟斷制裁措施的經(jīng)濟(jì)行為，有三個基本的標(biāo)準(zhǔn)：第一，是市場份額導(dǎo)致?lián)p害的標(biāo)準(zhǔn)。市場份額達(dá)到獨享定價權(quán)的，或者少數(shù)寡頭聯(lián)合定價的，不論是境內(nèi)的外資企業(yè)還是內(nèi)資企業(yè)，它們以壟斷低價或者壟斷高價導(dǎo)致?lián)p害市場公平競爭和消費(fèi)者利益的，都應(yīng)該是反壟斷的制裁對象。這個標(biāo)準(zhǔn)還適用于變相的價格壟斷，例如利用知識產(chǎn)權(quán)專利進(jìn)行的產(chǎn)品捆綁銷售，利用獨享的國有資本實力進(jìn)行跨行業(yè)股權(quán)收購，導(dǎo)致?lián)p害消費(fèi)者和公眾投資者利益的，也應(yīng)該是反壟斷法案的制裁對象。
　　第二，是資源獨享導(dǎo)致?lián)p害的標(biāo)準(zhǔn)。以非市場方式獲得財政資源、自然資源或者信息資源的企業(yè)，例如依靠財政投入獲得市場定價份額的國有企業(yè)和商業(yè)銀行，依靠特許經(jīng)營權(quán)獲得石油開采、土地經(jīng)營、終端用戶通信號碼、通信光纜骨干網(wǎng)經(jīng)營權(quán)等獨享權(quán)力的企業(yè)，他們利用資源獨享的地位操縱價格，損害消費(fèi)者和公眾投資者的利益，也應(yīng)該是反壟斷法的制裁對象。大批的國有企業(yè)都有以非市場方式獲取資源的特點，但是他們與非國有企業(yè)一樣，只在操縱價格損害消費(fèi)者利益的時候才成為反壟斷制裁的對象。
　　第三，是操縱政府決策導(dǎo)致不公平分配的標(biāo)準(zhǔn)。網(wǎng)絡(luò)電信寡頭、房地產(chǎn)寡頭、商業(yè)銀行、石油、石化、電力等，他們利用與政府決策部門的特殊關(guān)系和手中的巨大財力，通過媒體宣傳和專家研究影響政府決策，導(dǎo)致政策隱含的利益分配偏向自己而損害社會公共利益，或者為了保護(hù)自己的既得利益而阻止出臺利益糾正的政策措施。例如海外上市的國有壟斷企業(yè)，他們可以為了提高海外上市股票的收益而抬高國內(nèi)市場的產(chǎn)品和服務(wù)市場的價格，同時又依靠外匯管制而剝奪國內(nèi)公眾投資者的投資機(jī)會。房地產(chǎn)業(yè)也是比較典型的地方性壟斷企業(yè)，他8jVc+/gzcnFomhs7cng/2s7JpvOliOeLz9Pypig1QCE=們利用地方政府以極低的價格從農(nóng)民手中獲得土地，再通過房地產(chǎn)開發(fā)和價格操縱，與地方政府共享其中的暴利，甚至不惜采用高壓和暴力手段驅(qū)趕維護(hù)口糧地的農(nóng)民。
　　小規(guī)模經(jīng)濟(jì)的國家需要符合技術(shù)要求的行業(yè)壟斷來保護(hù)國民經(jīng)濟(jì)的對外競爭力，大規(guī)模經(jīng)濟(jì)的國家需要防止壟斷集團(tuán)勢力惡性膨脹操縱政府決策，制造社會經(jīng)濟(jì)動蕩和損害社會公共利益。為了社會政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長遠(yuǎn)利益，中國現(xiàn)在需要積極采取反壟斷的措施。在出臺專門的反壟斷立法之前，允許民間機(jī)構(gòu)積極發(fā)起反壟斷案例的調(diào)查，對于民眾反映有很強(qiáng)地方政府背景的壟斷集團(tuán)勢力，上級政府部門也要給予積極的引導(dǎo)和支持。
　　
　　 二、發(fā)起反壟斷制裁措施的選擇
　　
　　 其實反壟斷法的基本內(nèi)容并不十分復(fù)雜，只要規(guī)定反壟斷法的適用對象，啟動反壟斷調(diào)查和決定制裁措施的法定程序，以及保障公眾的參與權(quán)力就可以了，比較困難的還是反壟斷制裁措施的選擇。因為不同的制裁措施隱含著不同的利益分配，適用于不同的壟斷行為，不僅可能遭遇強(qiáng)烈的反對，而且還有很多具體操作上的專業(yè)技術(shù)要求。主要的制裁措施有價格控制、成本控制、稅收調(diào)節(jié)、股權(quán)拆分、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)共享、投資機(jī)會共享等幾大類型。
　　
　　（一）價格控制
　　對壟斷企業(yè)的產(chǎn)品定價加以限制，一是引入公眾定價機(jī)制。通過公眾聽政會和向網(wǎng)絡(luò)媒體公開報價的方式，接受社會公眾對價格的監(jiān)督，同時允許公眾集資或者規(guī)定政府出資聘請獨立的專家提出公開的定價方案，作為定價的法定依據(jù)，取代壟斷企業(yè)的自由定價權(quán)。二是打擊供給方寡頭聯(lián)合定價。對少數(shù)寡頭互相聯(lián)合壟斷市場定價權(quán)，導(dǎo)致?lián)p害中小企業(yè)和消費(fèi)者利益的行為，規(guī)定民事責(zé)任和經(jīng)濟(jì)制裁量刑標(biāo)準(zhǔn)。三是網(wǎng)絡(luò)服務(wù)等價分享。規(guī)定網(wǎng)絡(luò)類經(jīng)營公司向無關(guān)聯(lián)獨立法人出售網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的價格不得高于關(guān)聯(lián)企業(yè)獲取同類服務(wù)產(chǎn)品的最低價格，否則要退還差價并向受損方支付賠償。
　　
　　（二）成本控制
　　對壟斷企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營實行綜合成本上限控制，或者對廣告費(fèi)、外包咨詢費(fèi)和工資福利費(fèi)進(jìn)行專項成本控制，目的都是阻止過度的壟斷利潤追求和減少壟斷利潤的轉(zhuǎn)移。生產(chǎn)經(jīng)營的成本水平可以參照國內(nèi)和國外同行的最低成本來確定；廣告費(fèi)限制有廣告內(nèi)容限制和廣告開支總額限制，要禁止超出產(chǎn)品使用說明的廣告；工資福利限制有工資福利平均水平的限制和工資福利總額限制，同時要求工資福利信息的定時公告，包括最高和最低工資水平，以及工資外的福利開支項目和金額，接受公眾的監(jiān)督。
　　
　　（三）所得稅調(diào)節(jié)
　　壟斷企業(yè)一般會有比較高的企業(yè)所得收入，以及個人工資薪金和獎金福利收入，運(yùn)用高速累進(jìn)的企業(yè)所得稅和個人所得稅加以調(diào)節(jié)，是比較公平和有效的政策措施。但是屬于海外上市的國內(nèi)壟斷企業(yè)，或者存在海外戰(zhàn)略投資者的國內(nèi)壟斷企業(yè)，有時會因為國內(nèi)國外的稅制不同，而影響股東的資本利得納稅，使得稅收調(diào)節(jié)無法抑制過度的市場壟斷行為。發(fā)生這種情況，如果問題很嚴(yán)重，也可以考慮采取固定比率股份回報的措施，扣除固定股份的回報，剩下的利潤全部繳入國庫。
　　
　　（四）資源稅調(diào)節(jié)
　　對以非市場方式獲得礦藏開采、水資源和土地使用權(quán)的壟斷性企業(yè)，可以采取資源稅調(diào)節(jié)的措施。資源稅的理論公式為：資源稅＝國內(nèi)市場的資源出售價格－開采成本－開采毛利，或者 資源稅＝國外公開報價－國內(nèi)開采成本和開采毛利－流通和運(yùn)輸費(fèi)差價。資源稅對資源開采企業(yè)征收，要防止壟斷利潤轉(zhuǎn)移到資源加工企業(yè)。對資源加工企業(yè)和加工開采混合企業(yè)的資源產(chǎn)品交易價格計算，應(yīng)該不低于國外最低報價加上流通和運(yùn)輸成本。此外還要防止國內(nèi)企業(yè)虛報開采成本和瞞報開采利潤的問題，防止出口轉(zhuǎn)內(nèi)銷的避稅問題，還要鼓勵資源產(chǎn)品的海外采購。
　　
　　（五）網(wǎng)絡(luò)服務(wù)和投資機(jī)會共享
　　針對骨干通信網(wǎng)絡(luò)服務(wù)公司的壟斷行為，可以規(guī)定向非關(guān)聯(lián)企業(yè)提供同質(zhì)服務(wù)的價格不得高于關(guān)聯(lián)企業(yè)，并對拒絕向非關(guān)聯(lián)企業(yè)提供同等服務(wù)的行為進(jìn)行嚴(yán)厲制裁和高額罰款。針對海外上市企業(yè)剝奪國內(nèi)公眾投資者平等機(jī)會的壟斷行為，可以規(guī)定股權(quán)海外上市不得先于國內(nèi)上市，對外出售股權(quán)不得先于對內(nèi)出售，保障國內(nèi)同行業(yè)機(jī)構(gòu)享有平等權(quán)利。針對由計劃體制下的政府部門轉(zhuǎn)變而來的國有企業(yè)，打破他們的市場壟斷，要在剝離政府職能的前提下開放市場準(zhǔn)入，公布市場準(zhǔn)入門檻，引進(jìn)獨立的競爭對手，同時嚴(yán)格限制直至最后禁止國有企業(yè)的跨行業(yè)投資收購。
　　
　　（六）股權(quán)分割和企業(yè)拆分
　　如果壟斷企業(yè)的規(guī)模巨大，導(dǎo)致嚴(yán)重的資源配置低效、收入分配扭曲和技術(shù)進(jìn)步受阻，則對之實施股權(quán)分割和企業(yè)拆分是必須的選擇。企業(yè)拆分有按照生產(chǎn)流程進(jìn)行的縱向拆分和按產(chǎn)品和市場分類的橫向分割。拆分后的企業(yè)應(yīng)該是互相獨立的企業(yè)法人，一般不得互相持股。企業(yè)拆分之后，市場進(jìn)入的門檻自然降低，有利于充分競爭的市場形成，但是如果拆分不足和缺乏配套的制約措施，仍然可以形成寡頭壟斷的市場格局，這種情況就需要進(jìn)一步的企業(yè)拆分和股權(quán)分割了。
　　
　　（七）資本投資范圍的限制
　　對資本構(gòu)成主要依靠政府投資的國有或者合資壟斷企業(yè)，對已經(jīng)處于自然壟斷或者非自然壟斷地位的民營和外資企業(yè)，應(yīng)遵從高度專業(yè)化經(jīng)營的原則，禁止他們進(jìn)行主業(yè)范圍之外的一切投資，剝離他們主業(yè)之外的各類分支機(jī)構(gòu)，防止他們利用自己的壟斷優(yōu)勢地位無限擴(kuò)張，損害市場的公平競爭秩序。
　　反壟斷制裁措施同時適用自然壟斷和非自然壟斷，區(qū)別在于制裁措施的選擇有所不同。對自然壟斷主要是限制定價和規(guī)定社會責(zé)任，而不是要打破壟斷和改行競爭；對非自然壟斷的制裁措施，重點是要取消政府保護(hù)和打破壟斷引入競爭。中國現(xiàn)階段實施反壟斷制裁措施的重點，不是要消滅壟斷，而是要阻止壟斷行為損害消費(fèi)者和公共投資者的利益，防止壟斷勢力膨脹操縱政府決策和改變國家政治權(quán)利的基本格局。
　　（作者單位：國家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)所）