對(duì)政府財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的認(rèn)識(shí)與思考

　　【摘要】本文就筆者參加省財(cái)政廳舉辦的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)培訓(xùn)班后，對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的認(rèn)識(shí)及學(xué)習(xí)所得作粗淺闡述，與大家商榷。
　　
　　隨著政府行政職能的完善，圍繞財(cái)政支出管理制度改革和財(cái)政支出效益理論的發(fā)展，財(cái)政資金支出績(jī)效評(píng)價(jià)逐步提上議事日程。
　　
　　一、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)及重要性、必要性認(rèn)識(shí)
　　
　　財(cái)政支出績(jī)效，是指財(cái)政支出活動(dòng)所取得的實(shí)際效果。它反映了政府為滿足社會(huì)公共需要而進(jìn)行的資源配置活動(dòng)與所取得的社會(huì)實(shí)際效果之間的比較關(guān)系，重點(diǎn)研究政府配置資源的合理性和資源使用的有效性。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是指按照財(cái)政支出經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性的總體要求，運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，制定統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)財(cái)政支出的行為過(guò)程、支出成本及其產(chǎn)生的最終效果進(jìn)行科學(xué)、客觀、公正地衡量比較和綜合評(píng)估，使財(cái)政資金得到事前、事中和事后多方面的控制。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)貫穿于財(cái)政支出安排和實(shí)施的全過(guò)程，是對(duì)財(cái)政支出效益、管理水平、投入風(fēng)險(xiǎn)等方面的綜合評(píng)價(jià)；是發(fā)揮財(cái)政調(diào)控功能、提高財(cái)政資金安排科學(xué)性、促進(jìn)財(cái)政支持社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要保證。
　　開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)于規(guī)范財(cái)政支出，依法理財(cái)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。一是有利于增加公共支出透明度，提高公眾對(duì)政府的信任度；二是有利于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)行及效率情況提供及時(shí)、有價(jià)值的信息，促進(jìn)項(xiàng)目管理，增強(qiáng)項(xiàng)目管理者對(duì)項(xiàng)目的責(zé)任感；三是有利于正確引導(dǎo)和規(guī)范財(cái)政資金監(jiān)督與管理，形成有效的財(cái)政執(zhí)法和監(jiān)督約束，提高財(cái)政資金使用效益；四是有利于合理配置資源，通過(guò)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，獲取有效的信息，使政府決策者有效地規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)及短期行為，節(jié)約財(cái)政資金，緩解供求矛盾，促進(jìn)資源的有效配置。因此，開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，不僅有其必要性，而且隨著部門預(yù)算管理改革、國(guó)庫(kù)集中支付制度、政府采購(gòu)制度的建立與完善，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展擁有了現(xiàn)實(shí)可行的條件。
　　
　　二、目前開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)面臨的問(wèn)題
　　
　　（一）保障制度缺乏
　　目前，《預(yù)算法》、《審計(jì)法》等法律法規(guī)對(duì)財(cái)政支出均側(cè)重于資金投入的管理和監(jiān)督，而對(duì)資金產(chǎn)生的投資效益則缺乏相應(yīng)的制度約束，使財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作缺乏法律約束和制度保障。
　　
　　（二）指標(biāo)體系不規(guī)范
　　缺乏一套建立在嚴(yán)密數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上的科學(xué)、統(tǒng)一、完整的指標(biāo)體系，不能滿足從不同層面、不同行業(yè)、不同支出性質(zhì)等方面進(jìn)行綜合、立體評(píng)價(jià)的要求，影響了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的公正、合理性。
　　
　　（三）支出評(píng)價(jià)內(nèi)容不完整
　　財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作不僅涉及項(xiàng)目過(guò)程審核和投資與回報(bào)的評(píng)價(jià)，而且包括各種宏觀因素的評(píng)價(jià)。如投資的社會(huì)環(huán)境，包括政策環(huán)境和自然環(huán)境對(duì)投資行為的影響，以及投資行為對(duì)行業(yè)、社會(huì)及整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響等。但目前的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作恰恰不包括這些內(nèi)容，使財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作不能達(dá)到為政府宏觀決策服務(wù)的目的。
　　
　　三、開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的思考及建議
　　
　　（一）加強(qiáng)制度建設(shè)
　　１.建立規(guī)范統(tǒng)一的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度。制定和完善財(cái)政支出績(jī)效的評(píng)價(jià)辦法、工作規(guī)則、工作程序、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用等一系列制度和規(guī)程，并將財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度納入財(cái)政管理制度范疇。
　　２.要在財(cái)政資金運(yùn)行各環(huán)節(jié)建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度。在收繳環(huán)節(jié)，采取集中收繳方式，提高資金入庫(kù)效率；在分配環(huán)節(jié)，分類細(xì)化預(yù)算指標(biāo)，有助于對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，還可清晰地衡量預(yù)算分配環(huán)節(jié)的成本與效益；在購(gòu)買環(huán)節(jié)，實(shí)行政府集中采購(gòu)制度，可以取得規(guī)模效益；在支付環(huán)節(jié)，采取國(guó)庫(kù)集中支付方式，是提高財(cái)政資金績(jī)效的有效途徑。
　　３.要做好財(cái)政部門、預(yù)算單位、審計(jì)和財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)在財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作中職責(zé)和業(yè)務(wù)分工的劃分等制度建設(shè)，從多個(gè)方面強(qiáng)化和推進(jìn)對(duì)財(cái)政支出績(jī)效的評(píng)價(jià)。
　　
　　（二）完善評(píng)價(jià)體系
　　１.要對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容進(jìn)行分類：分為部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)、財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)、財(cái)政支出綜合績(jī)效評(píng)價(jià)。部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)對(duì)應(yīng)部門業(yè)務(wù)的活動(dòng)范圍，考評(píng)部門績(jī)效目標(biāo)的完成情況、職能實(shí)現(xiàn)程度、成本效益以及提供公共產(chǎn)品和服務(wù)目標(biāo)的完成程度及產(chǎn)生的效益；財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的主體通常是財(cái)政部門、項(xiàng)目實(shí)施單位及其主管部門，評(píng)價(jià)對(duì)象是財(cái)政支出項(xiàng)目的效益，是對(duì)具體財(cái)政支出項(xiàng)目的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的總體評(píng)價(jià)；財(cái)政支出綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象是財(cái)政支出的整體效益，是部門財(cái)政支出效益的綜合反映。綜合績(jī)效評(píng)價(jià)具有整體性，對(duì)合理安排財(cái)政經(jīng)費(fèi)、提高財(cái)政資金效益具有十分重要的作用。
　　２.在財(cái)政支出分類的基礎(chǔ)上，分別建立部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)、財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)、財(cái)政支出綜合績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)。從指標(biāo)的適用性和可操作性角度考慮，設(shè)置共性通用指標(biāo)和專用指標(biāo)。共性通用指標(biāo)應(yīng)包括：業(yè)務(wù)考評(píng)指標(biāo)、財(cái)務(wù)考評(píng)指標(biāo)、效益考評(píng)指標(biāo)等；專用指標(biāo)應(yīng)根據(jù)考評(píng)對(duì)象的職能特點(diǎn)、考評(píng)工作的需求以及考評(píng)項(xiàng)目的特殊要求等來(lái)設(shè)置特性指標(biāo)，達(dá)到考評(píng)結(jié)論的嚴(yán)謹(jǐn)、全面、準(zhǔn)確和可用。
　　
　　（三）編制績(jī)效預(yù)算
　　績(jī)效預(yù)算是在上世紀(jì)50年代初由美國(guó)聯(lián)邦政府首先提出并應(yīng)用于政府支出管理的預(yù)算模式。績(jī)效預(yù)算作為一種公共支出預(yù)算模式，是由績(jī)、效和預(yù)算三個(gè)要素構(gòu)成的。“績(jī)”是指財(cái)政支出所要達(dá)到的目標(biāo)；“效”是指具體考評(píng)完成目標(biāo)情況和取得的成績(jī)；“預(yù)算”是指為實(shí)現(xiàn)支出目標(biāo)提供的財(cái)政資金數(shù)額。績(jī)效預(yù)算是績(jī)效評(píng)價(jià)的前提與基礎(chǔ)，績(jī)效評(píng)價(jià)貫穿于財(cái)政支出安排和實(shí)施的全過(guò)程。在財(cái)政支出管理的各個(gè)環(huán)節(jié)中，筆者認(rèn)為，從績(jī)效預(yù)算編制入手開(kāi)始構(gòu)建財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系是應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)理念的一個(gè)良好切入點(diǎn)。編制績(jī)效預(yù)算，就是要進(jìn)行事前控制。財(cái)政與主管部門要根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，對(duì)基本支出和項(xiàng)目支出都要進(jìn)行可行性研究，運(yùn)用成本——效益法，對(duì)重大項(xiàng)目的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行分析審查、組織專家論證、篩選，嚴(yán)把入口關(guān)。編制績(jī)效預(yù)算可以起到事前監(jiān)督的預(yù)防作用，解決了其他事中和事后環(huán)節(jié)監(jiān)督管理上的不足，能夠從根本上提高資金的績(jī)效水平，加強(qiáng)預(yù)算制度的約束作用。
　　
　　（四）設(shè)立評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)
　　財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)是財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的工作主體。為了使財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作制度化、規(guī)范化和法制化，真正形成對(duì)計(jì)劃、決策、管理的監(jiān)督和制約，應(yīng)在各級(jí)財(cái)政部門建立專門的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作實(shí)施統(tǒng)一管理。鑒于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)財(cái)政支出管理的監(jiān)督作用，必須賦予工作機(jī)構(gòu)及相關(guān)人員以必要的職權(quán)，如在信息查詢、資料獲取、獨(dú)立取證以及行政處罰建議等方面給予一些特定的權(quán)力，構(gòu)建真正的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，以便適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政改革的客觀需要。