對學(xué)校施行國庫集中支付制度的理性認(rèn)識

　　【摘要】本文闡述了在學(xué)校施行國庫集中支付付制度存在的問題及其產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)，并提出了學(xué)校施行國庫集中支付制度的幾點(diǎn)建議。
　　
　　一、目前學(xué)校施行國庫集中支付付制度存在的問題
　　
　　（一）與學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)不一致
　　《中國教育改革和發(fā)展綱要》明確提出“政府要轉(zhuǎn)變職能，對學(xué)校的直接行政管理，轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)和必要的行政手段，進(jìn)行宏觀管理。”以及“在政府與學(xué)校的關(guān)系上，要按照政事分開的原則，通過立法，明確學(xué)校的權(quán)利和義務(wù)，使學(xué)校真正成為辦學(xué)的法人實(shí)體。要在招生、專業(yè)調(diào)整、機(jī)構(gòu)設(shè)置、干部任免、經(jīng)費(fèi)使用、職稱評定、工資分配和國際合作交流等方面，分別不同情況，進(jìn)一步擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。學(xué)校要善于行使自己的權(quán)力，承擔(dān)應(yīng)負(fù)的責(zé)任，建立起主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會需要的自我發(fā)展、自我約束的運(yùn)行機(jī)制。”雖然國庫集中支付付堅(jiān)持了不改變預(yù)算單位資金使用權(quán)、不改變預(yù)算執(zhí)行主體和不改變會計(jì)核算主體的“三不變”原則，政府部門也順理成章由間接管理轉(zhuǎn)為直接管理，但是學(xué)校將失去對大部分資金的直接使用權(quán)，也減少了學(xué)校可支配的利息收入，與學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)不一致。
　　
　　（二）歸還借款的問題
　　《財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)方案》中規(guī)定：財(cái)政支出總體上分為購買性支出和轉(zhuǎn)移支出。在此基礎(chǔ)上根據(jù)支付管理需要，具體分為：工資支出、購買支出、零星支出、轉(zhuǎn)移支出。其中工資支出、購買支出和零星支出屬于購買性支出，轉(zhuǎn)移支出屬于轉(zhuǎn)移性支出。按照不同的支付主體，按照不同類型的支出，分別實(shí)行財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付。財(cái)政直接支付由財(cái)政部門開具支付令，通過國庫單一賬戶體系，直接將財(cái)政資金支付到收款人或用款單位賬戶；財(cái)政授權(quán)支付是預(yù)算單位根據(jù)財(cái)政授權(quán)，自行開具支付令，通過國庫單一賬戶體系將資金支付到收款人賬戶。學(xué)校借入款項(xiàng)是學(xué)校因借貸行為而形成的負(fù)債，最后大部分需要由學(xué)校的預(yù)算外資金歸還，但是試點(diǎn)方案中卻沒有明確用預(yù)算外資金歸還貸款的處理。
　　
　　（三）歸還墊資的問題
　　由于體制的原因，項(xiàng)目支出計(jì)劃下達(dá)比較晚，致使預(yù)算、用款額度下達(dá)也相對遲緩，而學(xué)校由于連續(xù)性、工期等原因，在額度未到的情況下，會運(yùn)用其他資金墊支項(xiàng)目支出。但是實(shí)行國庫集中支付后，不允許從零余額賬戶歸還墊資。
　　
　　（四）向后勤集團(tuán)、實(shí)習(xí)工廠、校醫(yī)院等二級核算單位轉(zhuǎn)賬問題
　　零余額賬戶可以辦理轉(zhuǎn)賬、提取現(xiàn)金等結(jié)算業(yè)務(wù)，可以向本單位按賬戶管理規(guī)定保留的相應(yīng)賬戶劃撥工會經(jīng)費(fèi)、住房公積金及提租補(bǔ)貼等；但不得違反規(guī)定向本單位其他賬戶、所屬下級單位賬戶劃撥資金。也就是說，就從零余額賬戶中向?qū)W校后勤部門、校醫(yī)院等二級核算單位劃轉(zhuǎn)資金和撥款方式不被允許，但是學(xué)校一些二級核算單位已經(jīng)建立起自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、有償服務(wù)收費(fèi)的機(jī)制，已經(jīng)與學(xué)校形成了實(shí)際上的甲、乙方關(guān)系，在這種機(jī)制
　　下，不允許向二級核算單位劃撥資金會影響學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
　　
　　二、學(xué)校實(shí)施國庫集中支付制度所產(chǎn)生的負(fù)面影響
　　
　　（一）不利于學(xué)校自我發(fā)展能力的形成
　　１.學(xué)校的財(cái)務(wù)資金不僅是維持學(xué)校正常運(yùn)行的基本保障，也是促進(jìn)學(xué)校發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，將屬于學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)納入國庫集中支付，既不符合《教育法》關(guān)于學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)力的規(guī)定，同時也影響了學(xué)校運(yùn)行與發(fā)展。
　　２.影響銀行與社會資金對學(xué)校的投資，降低了學(xué)校的籌資能力。由于學(xué)校財(cái)務(wù)具有收入的集中性與支出分散性的特點(diǎn)，每年產(chǎn)生的周期性資金沉淀是銀行資本與社會資本十分看好學(xué)校投資市場的重要原因。將學(xué)校的財(cái)務(wù)資金納入國庫集中支付，學(xué)校將失去短期資金沉淀的優(yōu)勢，并被剝奪了作為法人主體選擇銀行的權(quán)力，從而削弱了學(xué)校與銀行合作的基礎(chǔ)，在影響銀行既得利益的同時，也影響銀行對學(xué)校的服務(wù)與進(jìn)一步的投資。同時，將學(xué)校的基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)——財(cái)政撥款與學(xué)費(fèi)收入均納入國庫集中管理，學(xué)校財(cái)務(wù)將出現(xiàn)無“貨幣資金”的形態(tài)，必將改變學(xué)校的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，從而影響學(xué)校財(cái)務(wù)信息等級的評定，導(dǎo)致學(xué)校融資能力的降低。
　　
　　（二）不利于政府管理角色與管理職能的轉(zhuǎn)變
　　我國原有的教育管理體制突出表現(xiàn)為國家集中計(jì)劃、政府直接管理兩個特點(diǎn)。將學(xué)校的財(cái)務(wù)資金納入國庫集中支付，實(shí)際是政府通過部門預(yù)算的編制與執(zhí)行，履行了學(xué)校財(cái)務(wù)部門的“資金結(jié)算”功能，從而間接地控制了學(xué)校的“事權(quán)”。通過控制學(xué)校的經(jīng)費(fèi)運(yùn)行過程實(shí)施對學(xué)校具體事務(wù)的管理，更加突出了政府對學(xué)校事務(wù)直接管理的特點(diǎn)，也容易導(dǎo)致政府對學(xué)校具體事務(wù)管理得過細(xì)，從而按照行政部門的管理模式把學(xué)校辦成政府的附屬機(jī)構(gòu)。這樣，政府將在同一個職位上充當(dāng)雙重身份的角色，一方面，政府必須從社會公眾利益的角度，關(guān)注教育事業(yè)的發(fā)展以及教育公平與效率等問題；另一方面，政府又要站在不同學(xué)校的角度，批準(zhǔn)學(xué)校各項(xiàng)具體工作計(jì)劃并控制支出計(jì)劃的執(zhí)行過程，從而陷入了繁雜的具體事務(wù)之中，不利于政府從整體上實(shí)施對教育事業(yè)的管理，也不利于理順國家、社會與學(xué)校三者之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府管理職能的轉(zhuǎn)變。
　　
　　三、加強(qiáng)學(xué)校施行國庫集中支付制度的建議
　　
　　（一）修訂相關(guān)的法律法規(guī)及管理辦法
　　實(shí)行國庫集中支付制度后，將原來建立在分散收支基礎(chǔ)上的相關(guān)的法律法規(guī)應(yīng)進(jìn)行修訂或重新制定。學(xué)校會計(jì)制度必須增設(shè)“零余額賬戶用款額度”，用于核算學(xué)校在財(cái)政授權(quán)支付額度內(nèi)辦理的授權(quán)支付業(yè)務(wù)。本科目的借方，登記收到財(cái)政部門下達(dá)的授權(quán)支付用款額度和因特殊原因退回該賬戶的額度資金；本科目的貸方，登記授權(quán)支付的支出數(shù)；本科目的余額在借方，反映學(xué)校未使用的授權(quán)支付額度。增設(shè)“零余額賬戶用款額度”科目以后，原資產(chǎn)類“銀行存款”科目核算內(nèi)容改變?yōu)閱挝蛔曰I資金收入、以前年度結(jié)余、上級撥付的補(bǔ)助資金和各項(xiàng)往來款項(xiàng)等。對于年終結(jié)余的零余額賬戶用款額度結(jié)余，應(yīng)允許跨年度使用。
　　
　　（二）解決國庫集中支付制度技術(shù)上的問題
　　對于學(xué)校存在的技術(shù)上的問題，有關(guān)部門應(yīng)深入調(diào)研，解決零余額賬戶歸還貸款、墊資、向二級核算單位轉(zhuǎn)賬和向?qū)W校其他賬戶劃撥專用基金的問題。
　　
　　（三）將建設(shè)單位會計(jì)主體與學(xué)校會計(jì)主體合并
　　有必要取消基本建設(shè)投資核算主體，將其并入學(xué)校會計(jì)主體，在現(xiàn)行學(xué)校會計(jì)制度的基礎(chǔ)上適當(dāng)增加基本建設(shè)核算科目。在目前建設(shè)單位會計(jì)主體尚未并入學(xué)校會計(jì)主體以前，可以考慮暫時在銀行增設(shè)一個零余額賬戶。
　　
　　（四）加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)
　　因?yàn)閲鴰旒兄Ц吨贫仁且粋€新生事物，要求學(xué)校會計(jì)人員具有一定的現(xiàn)代財(cái)政經(jīng)濟(jì)管理知識，對宏觀經(jīng)濟(jì)、財(cái)政政策、金融管理、信息系統(tǒng)和財(cái)務(wù)、會計(jì)等方面都要有深刻地理解。因此應(yīng)對其加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，以利于國庫集中支付制度順利推進(jìn)。