完善安全生產監管體制的若干思考

梁嘉琨

黨中央、國務院高度重視安全生產監管體制建設工作，在《國務院關于進一步加強安全生產工作的決定》中作了進一步明確，同時把加強安全生產監管機構和執法隊伍建設納入安全生產12項治本之策。國家安監總局黨組多次研究并部署。現就完善安全生產監管體制作以下論述。

一、適應社會主義市場經濟發展要求的安全生產監管體制初步建立

隨著我國改革開放的進一步深入和社會主義市場經濟體制的建立，迫切需要建立適合我國社會經濟發展的新型安全生產監督管理體制。黨中央、國務院采取了一系列重大舉措加強安全生產監管體制建設。2001年，國務院決定組建由國家經貿委管理的國家安金生產監督管理局(國家煤礦安全監察局)。這是新中國成立以來第一次建立獨立的安全生產監管機構。2003年3月，國務院決定將國家安全生產監督管理局(國家煤礦安全監察局)改設為國務院直屬機構。2005年2月，為適應安全生產形勢的需要，國務院決定將國家安全監管局升格為國家安全監管總局；專設總局管理的國家煤礦安全監察局，加強“國家監察、地方監管、企業負責”的煤礦安全監察垂直體制。按照黨中央、國務院的要求，地方安監機構建設也取得了明顯進展。截至2006年5月底，全國31個省(自治區、直轄市)、294個市(地)和2311個縣(區)設置了專門的安全監管機構，全國省、市、縣三級安全監管機構共有人員40100名；全國有7個省(直轄市)、158個市(地)、1085個縣(區)成立了安全生產執法隊伍，省、市、縣安全生產執法隊伍共有人員8361名。初步形成了“政府統一領導，部門依法監管，企業全面負責，群眾監督參與，社會廣泛支持”的安全生產工作格局；綜合監管與行業監管相結合，部門互動、聯合執法的工作機制。隨著《國家安全生產事故災難應急預案》的發布和國家安全生產應急救援指揮中心的成立，以及礦山、消防、水上、鐵路等應急救援力量初具規模，應急體系建設框架正在形成。

目前，我國正處在工業化、城鎮化加速發展階段和各類生產安全事故的“易發期”，但安全生產狀況呈現總體穩定、趨于好轉的發展態勢，工礦商貿企業事故死亡人數開始下降，體現了中央和地方各級安全監管機構的不斷完善和安全監管隊伍的逐步壯大，是適應我國社會主義市場經濟要求的。這一體制有利于落實各部門和地方各級政府的安全生產監管責任，有利于落實企業安全生產主體責任，對促進安全生產形勢好轉，減少重特大事故，發揮了積極作用。

二、緊密結合實際，積極探索和創新，推進安全生產監管機構建設

從近幾年的進展情況看，地方各級黨委、政府高度重視安全生產監管體制建設工作，在中央確定的地方機構改革不突破機構限額和行政編制總數的原則下，千方百計從機構上、編制上、資金上落實加強安全監管機構建設的措施。

一是加強地方立法，依法推動安全監管機構建設。一些地方制定出臺了加強安全生產工作的地方法規，對機構建設提出明確要求。北京、天津、上海、湖南、湖北、廣東、河南、河北、江蘇、吉林、山東、內蒙古等地制定出臺的安全生產條例，都對依法設立安全監管機構，加強安全生產監管監察執法工作，作出了明確規定。山西省政府下發的《關于進一步加強全省安全生產監管機構建設的通知》，對進一步加強地方各級安全監管機構建設提出明確具體的要求，強調要構建覆蓋全省的安全生產監管體系，切實提高安全監管的權威性。

二是納入政府考核范圍，明確安全監管機構建設要求。一些地方在實施全省安全生產工作目標責任考核中，將安全監管機構和隊伍建設納入考核范圍，提出了明確的考核標準和要求。山西省將鄉鎮(街道)設立安監站、村(居委會)設專職或兼職安監員等內容納入考核范圍。遼寧省把安全監管機構建設落實情況，作為各級政府安全監管工作年度考核的重要內容，實行“一票否決”制度。內蒙古自治區黨委、政府把“旗縣以上安監機構設置、人員配備和裝備落實情況”列入盟、市黨政領導班子年度實績考核內容。通過納入政府業績考核，有力地促進了安全監管機構和隊伍建設。

三是建立安全生產執法隊伍，加大安全監管行政執法力度。近年來，北京、天津、河北、山西、山東、浙江、廣東、重慶、甘肅等地探索在各級安全監管部門建立安全生產行政執法機構，由政府或安全監管部門統一授權履行安全監管執法職責；執法隊伍在同級安全監管部門直接管理下，相對獨立地開展執法工作，側重對企業安全生產的現場監督檢查，發現、糾正和制止違法行為，實施行政處罰等。從上述地區的實踐看，各級執法隊伍建立后，深入企業開展現場監管執法，在安全檢查、專項整治、查處隱患、處罰違法行為等各個方面發揮了重要作用，很大程度上緩解了安全監管力量不足、現場監管工作難以到位的問題，有效防范和減少了重特大事故的發生。

四是構建“三級機構、四級網絡，加強鄉鎮(街道)安全監管。許多地方將監管重心下移，采取多種形式建立鄉鎮安全監管機構，有的設立安全監管站，有的建立區域執法隊伍，有的授予鄉鎮安委辦執法權等。北京市在各鄉鎮成立了安全檢查科。四川、重慶、河南、福建等地，委托鄉鎮(街道)安全監管機構行使部分行政執法權。湖北荊州市通過建立“社區安全文化”試點，借助社區力量督促整改安全隱患。上海市在各鄉鎮(街道)分別設置專門的安全監管機構，村委會(居委會)配備安全生產信息員。這些鄉鎮(街道)安全管理網絡采取“人盯場”“人盯車”“人盯路”的方式，把遍布鄉村的采石場、農用車等納入安全監管的視野。

五是創新執法機制，加強執法管理。各級安全監管部門積極探索適合本地實際的監管執法機制，推動安全監管體制不斷完善。貴州省安監局制定了42項內部管理制度，規范了安全監管執法行為。甘肅省安全生產執法大隊成立后，規范執法程序，制定了執法職責、執法手冊等。吉林省在機構建設中建立科學民主決策機制，組建了法律顧問、專家、督查和事故調查處理審核四個委員會，加強了對重大事項、重要任務的咨詢、審查和督查。對執法行為、程序進行規范，促進了安全監管機構執法水平的不斷提高。

三、正確認識安全監管體制建設面臨的問題，增強完善安全監管體制的責任感、使命感

由于現行安全監管體制是從2001年地方機構改革后開始建立的，地方各級安全監管機構建設存在先天不足的問題。隨著國民經濟持續快速增長，非公有制中小企業大量涌現，再加上各地經濟發展水平、政府機構改革進展以及企業數量、安全生產條件等千差萬別，致使地方安全監管體制建設中的問題日

益突出。

一是部分地方特別是縣(區)級安全監管機構設置不規范，權威性不夠。國家安全監管局成立以后，各地才開始在原地方經貿委等部門內設機構的基礎上陸續組建地方各級安全監管機構。隨著體制的變化調整，安全監管范圍逐步擴大到煙花爆竹、易制毒化學品、職業衛生等領域。部分地方為加強安全監管力量，采取由經貿委或發改委管理、加掛牌子或與煤監局合署辦公等方式組建安全監管局。目前，仍有部分省級安全監管局是委管局，仍有近10％的市(地)級、15％的縣(區)級安全監管局為經貿委(經委)等部門管理。委管或委內設的安全監管機構不具備獨立的執法主體資格，缺乏權威性，難以協調政府部門和有關機構，在安全監管實際工作中經常遇到各種困難和阻力，無力承擔日益繁重的安全監管任務。

二是地方安全監管機構人員編制過少，安全監管工作難以開展。目前，全國省級安全監管局平均人員編制44名，有15個省(自治區、直轄市)安全監管局人員編制低于全國平均水平，其中有3個省(自治區)安全監管局人員編制還不到30名；全國市(地)級安全監管局的平均人員編制20名，全國縣(區)級安全監管局的平均人員編制9．4名，分別有12個省(自治區)的市(地)級安全監管局和15個省(自治區)的縣(區)級安全監管局的平均人員編制低于全國平均水平。一些縣級安全監管局甚至只有兼職人員或一兩名專職人員，無法正常開展工作，安全監管機構形同虛設。

三是安全監管部門人員編制性質不一，不利于安全監管執法。由于受地方行政編制總數限制，在組建安全監管機構過程中，各級政府想方設法解決安全監管機構人員編制問題。有些地方安全監管部門全部使用行政編制，有些地方安全監管部門行政編制和事業編制混用，有些地方安全監管部門完全使用事業編制。而在全部使用事業編制的市、縣兩級安全監管部門和執法隊中，有的是全額撥款，有的是財政補貼，還有的是自收自支。一個機關多種編制并存，不利于規范執法行為和隊伍建設。同時，由于安全監管機構設置、人員編制性質不同，造成現有人員有的是從政府其他部門、事業單位抽調或轉崗來的，有的是招錄的大學畢業生，有的是接收的軍轉干部，人員素質參差不齊，專業人員少，監管執法水平不高。

四是安全監管執法力量嚴重不足，安全生產日常監督檢查不到位。地方各級安全監管機構承擔著貫徹安全生產法律和政策，制定法規標準、規章制度以及綜合協調、行政許可、事故調查等繁重任務。因為人員編制有限，對職責內的生產經營單位進行日常性現場檢查力量明顯不足，現場執法難以落實到位。山東省是監管機構和執法隊伍比較健全的，全省有安全生產執法人員1375人，除煤礦和建筑行業外，現有高危行業企業37191家，相當于每個監察員負責監管27家高危企業。目前僅有山東、廣東、北京、重慶等地探索性地在各級安全監管部門設立了安全生產執法機構，以強化對企業日常現場執法檢查，但多數省份尚未設置此類執法機構。

五是鄉鎮(街道)安全監管體制不順，安全監管水平低。隨著我國經濟快速發展，非公有制中小企業迅猛增加，遍布鄉(鎮、街道)村。這些企業普遍存在安全生產基礎薄弱；不具備安全生產基本條件等問題。而鄉鎮(街道)安全監管機構普遍存在無執法權和監管人員無編制，現有人員缺乏培訓、素質低及執法裝備、辦公條件、經費保障不到位等問題。由于缺少鄉鎮(街道)監管力量，一些地區鄉鎮企業安全生產處于無人監管的狀態，安全隱患多，事故多發。這也是當前安全生產形勢依然嚴峻的主要原因之一。

六是安全監管支撐保障體系建設滯后，缺乏必要手段。從各地的實際情況看，只有吉林、重慶等少數省(直轄市)安全監管支撐保障體系比較健全，大多數地區在安全生產咨詢、宣傳培訓、檢測檢驗等安全監管支撐保障體系建設方面進展緩慢，省級以下基本上還處于空白狀態。同時，大多數省(自治區)基層安全監管機構和執法隊伍存在經費不足、技術裝備落后等問題。特別是在經濟欠發達的地區，有的甚至連人員經費和日常辦公經費也難以維持。由于缺少執法裝備，又沒有建立安全生產檢測檢驗等支撐保障體系，安全監管人員到企業執法，仍然只能靠眼睛看、耳朵聽、鼻子聞。

七是安全生產應急救援指揮機構不健全，救援隊伍力量薄弱。今年初，國家安全生產應急救援指揮中心正式掛牌成立；吉林、上海、重慶、河南、湖南等省(直轄市)正在籌備成立安全生產應急救援指揮機構，安全生產應急救援體系建設開始啟動。但是，大多數省(自治區、直轄市)未成立應急指揮和辦事機構，市、縣兩級安全生產應急救援體系建設還沒有啟動。一些地方、部門和企業制定的安全生產應急預案不落實，操作性不強，對預案的宣傳、培訓、演練不夠。一些地區沒有救援隊伍，現有的隊伍力量也很薄弱，形成不了戰斗力。消防、礦山、危化品等專業應急資源協調聯動機制尚未建立起來，難以適應應急救援工作的需要。

四、完善安全生產監管體制、建立安全生產執法隊伍是今后一項長期的重要任務

黨中央、國務院高度重視完善安全生產監管體制問題。胡錦濤總書記在中央政治局第30次集體學習時的講話中強調。要完善安全生產管理的體制機制，強化和落實安全生產責任制；確保政府承擔起安全生產監管主體的職責，確保企業承擔起安全生產責任主體的職責，確保安全生產監管部門承擔起安全生產監管的職責。溫家寶總理在全國安全生產工作會議上的講話中指出，安全事故多發的原因之一，是安全執法和監督不到位，一些地方安全監管職責不清、監管不力，安全監察缺乏權威性和有效性。他要求，安全生產綜合監管及其他負有安全生產監督管理職責的部門，要切實履行安全監管職責。國務院第116次常務會議決定將“完善監管體制，加快應急救援體系建設”作為安全生產12項治本之策的一項重要內容。應當說，安全生產監管體制存在的權責不一致、職能界定不清、力量不足等問題，是安全監管體制建設過程中必然要遇到的問題，需要在安全監管體制建設中逐步加以解決。因此，要認真學習領會胡錦濤、溫家寶等中央領導同志的重要講話精神，全面貫徹黨中央、國務院關于完善安全監管體制的重大決策，充分認識完善安全監管體制的重要性，不遣余力地加強地方安全監管機構建設，建立健全安全生產執法隊伍，切實提高安全監督的權威性和執法監督的有效性。

第一，要充分認識完善安全監管體制的重要性和緊迫性。安全監管體制主要包括職責確定、機構設置、支撐保障、工作機制和隊伍建設等內容。明確監管職責，才能確保安全監管部門正確履行職能；加強監管機構建設，才能確保安全監管部

門承擔起監管職責；建立執法隊伍，才能確保安全監管的執法權威和執法效力；提高支撐保障能力，才能確保安全監管工作科學有效的開展；創新工作機制，才能確保提高安全監管體制的效能。因此，完善安全監管體制，加強地方安全監管機構建設，是加強安全生產工作，實現安全發展的一項重要治本之策，是貫徹“安全第一、預防為主、綜合治理”方針，確保各級政府承擔起安全生產監管主體職責的重要組織保障。地方各級人民政府和有關部門要充分認識完善安全監管體制的重要性，增強加快安全監管機構建設的責任感和緊迫感。

第二，切實完善安全監管體制，加強地方安全監管機構建設。安全監管工作的重心在基層，而縣級安監機構建設中存在問題也最突出。因此，完善安全監管體制，關鍵是加強和規范地方各級安全監管機構建設，解決地方安全監管機構設置不規范、不健全的問題。縣級以上地方人民政府要根據《安全生產法》的規定，依法設置能夠獨立履行執法主體責任的安全監管機構。要從各地區的實際出發，按照經濟發展水平，以地區生產總值、高危行業企業和工礦商貿企業從業人員數量及安全狀況等因素作為參考依據，科學、合理地設置安全監管部門內設機構和配備人員編制，按照實際工作需要充實安全監管力量。使地方安全監管機構建設基本規范，有一支人員力量較為充足的安監隊伍，保證安全監管工作的需要。

第三，建立安全生產執法隊伍，加強對企業落實安全生產主體責任的監督檢查。建立安全生產執法隊伍是完善安全監管體制，落實企業安全生產主體責任的迫切要求。安全監管部門本身就是執法機構，從部分省(直轄市)安全監管機構工作經驗看，如果執法力量不足，可以在安全監管部門內設或設立直屬的執法機構，承擔本行政區域內的安全生產執法工作，但要予以規范。因此，按照“重心下移、關口前移”的原則，縣級以上安全監管部門應設立必要的執法機構，整頓和加強行政執法隊伍，充實安全監管執法力量。通過強化對企業的日常執法，確保企業承擔起安全生產主體職責。

第四，加強鄉鎮(街道)基層監管工作，充實夯實安全監管工作基礎。加強鄉鎮(街道)安全監管工作，是完善監管體制的重要基礎。要把鄉鎮(街道)安全監管工作納入地方安全監管體制建設范圍，探索和推廣授權或委托執法等方式，加強對鄉鎮企業的安全監管。可以借鑒浙江、重慶、四川等省(直轄市)的做法，地方政府制定和出臺有關規定和辦法，明確鄉鎮(街道)政府對轄區內的企業承擔安全監管責任，指定專人負責企業安全監管工作。也可以借鑒一些省(直轄市)完善、規范“三級機構、四級網絡”建設，建立安全生產示范鄉鎮，委托鄉鎮執法，派出安監機構等做法，明確和落實安全監管責任，推動安全監管執法重心下移。

第五，健全安全監管支撐體系，提高安全監管保障能力。健全安全監管支撐體系，是完善安全監管體制的重要內容。要按照統籌規劃、合理布局的原則，建立為安全監管工作服務的安全生產技術與咨詢、宣傳培訓、檢測檢驗等支撐保障體系。要解決基層安全監管執法經費困難、裝備落后問題，把安全監管部門和安全生產執法隊伍所需經費納入同級財政預算，并提供適應工作需要的辦公設備設施、執法交通工具及現場取證、搶險防護、檢測檢驗、通訊等技術裝備。

第六，加快安全生產應急管理體制建設，增強抵御風險能力。安全生產應急管理是各級政府的重要社會管理職能，建立健全安全生產應急管理體制是完善安全監管體制的重要組成部分。按照“分類管理、分級負責、條塊結合、屬地為主”的原則，省、市兩級地方政府要設立安全生產應急指揮機構和辦事機構。要把安全生產應急救援體系建設納入地方“十一五”規劃，盡快建立健全國家、區域、專業性應急救援基地和骨干專業隊伍，編制安全生產應急預案并定期演練，加強應急救援信息體系建設，完善政府生產安全事故應急救援管理和社會動員機制，為履行安全生產應急管理職能提供支撐保障。

完善安全監管體制，既是基礎性工作，也是全局性工作，加強地方安全監管機構建設工作勢在必行，任重道遠。我們要抓住機遇，努力探索建立和完善適應我國社會經濟發展的安全監管體制，切實推動和加強安全監管機構建設，為安全生產形勢的根本好轉，實現“十一五”發全生產規劃所確定的目標提供體制保障。