公眾參與環評決策的憲法政意義

李　楯

公眾對國家行政機關的決策及其他公共亨務的參與，涉及到憲政和“政治文明建設”(中共十六大報告)的問題。國家環境保護總局日前公布的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)在此方面有不少頗具新意的規定，這在中國的環保法制建設史上是具有標識意義的一件事。

環境保護是我們的基本國策之一，關東著人類的共同利益，關系到人矣能不能和自己的生存環境以及其他動植物種和諧共處。但是，當人們分化為利益和主張各不相同的人群后，人們不會全都從人類整體的和長遠的利益出發考慮問題，在這種情況下，廣泛的、持有不同意見的公眾的參與，能使與環境相關的決策和決定，因其更可能具有正當性而為更多的人所接受，并有可能更適合于人類整體的長遠利益。

國家環保總局的《辦法》規定了建設單位或其委托的環評機構必須“公開有關環境影響評價信息”(第五條)、“公開征求公眾意見”(第十二條)、“向提出意見的公眾反鎖意見處理情況”(第十二條)、并必須在《環境影響報告書》中編制公眾參與篇章(第六條)、“附具對公眾意見采納或者不采納的說明”(第個七條)。同時，還規定自身和屬下的各級環境保護行政主管部門也必頗公告有關環境影響報告書的受理、審批或審核結果，升自己“再次公開征求公眾意見”(第十三條)。此外，非常值得肯定的是，還規定對不同的意見必須如實記載(第二十條、第二十三條)和公眾“反饋意見的原始資料存檔備查”(第十六條)。

知情權是公民最基本的權利之一，包括了公民不受妨害地獲得國家機關信息的自由和公民向特定的國家機關請求公開其信息的權利。知情權是公民得以參與國家事務和其他公共事務的前提。公民不知情，就無法做出判斷和選擇；公民知情不全面，就難以做出真正合于自己利益、評價標準與意愿的判斷和選擇。即使形式上做到了“參與”，實際效果往往不佳。

正因為如此，國務院《全面推進依法行政實施綱要》規定：“推進政府信息公開。除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私的事項外，行政機關應當公開政府信息。對公開的政府信息，公眾有權查閱。行政機關應當為公眾查閱政府信息提供便利條件”；“行政機關公布的信息應當全面、準確、真實”；“除依法應當保密的外，決策事項、依據和結果要公開，公眾有權查閱”。

國家環保總局《辦法》中的公告和在10天之內公開某些信息和國務院《全面推進依法行政實施綱要》中持續的、常態的政務公開和政府信息公開是不同的。前者，我們可以看作是環境影響評價中為鼓勵公眾參與，所采用和被特別強調的“便利公眾知悉的方式”；后者，則是要求包括環境保護行政管理機關在內的一切政府行政機關必須持續履行的法定職責。

人民是國家的主人，政府機關和官員代他們管理國家事務及其他公共事務。而這樣一個基本的道理，在形成于計劃經濟年代的思維中經常被人們忽視。現在，我們確定了市場經濟和法治社會的方向、正處于轉型中，理應從這一基本的道理出發，不斷地去改進政府機關決策和決定的方式。計劃經濟時期的“動員群眾”和市場經濟與法治社會中的“公眾參與”，是在不同體制蛄構中品性不同的概念。

去年4月，環保總局就圓明園事件舉行的聽證會，就為公眾參與決策開了一個先例。

最后，還有一些保障公眾參與的技術性問題是也應注意的：首先，在有關環境影響評價的信息中，哪些必公開，哪些須保密，由誰決定，按照什么程序和標準決定，應事先明確。不公開的，公眾就不參與，事后證明決策或決定錯了，官員問貴；其次，在公眾參與中，調查公眾意見，咨詢專家意見，舉辦座談會、論證會，聽證會，是為了全面地收集和了解各種不同意見，因此，要求考慮的不只是參加人在“地域，職業、專業知識背景、表達能力、受影響程度等”方面的代表性(第十五條、第二十五殺)，更重要的是要看是否有不同意見，只要是有一利與其他人不同的意見，不管持這種意見的人多少，也應有代表參加。

國務院《全面推進依法行政實施炯要》規定：“社會涉及面廣、與人民群眾利益密切相關的決策事項”，應當通過舉行聽證會等形式“廣泛聽取意見”。“對重大事項，行政管理相對人、利害關系人依法要求聽證的，行政機關應當組織聽證”。國家環保總局的《辦法》對公眾認為應該舉行聽證會而未舉行，及行政管理相對人、利害關系人一方要求舉行聽證會的，沒有做出規定。這些，是今后應該完善的。

(作者為清華大學當代中國研究中心教授)