公務員收入分配透析

王禮鑫

公務員收入分配領域中的問題是我國當前收入分配領域諸多問題的一種表現、一個側面，同時也是由收入分配問題而產生的社會矛盾的原因之一。比如，地區及城鄉之間的差距過大、工資外收入比重過高等問題，既是全國范圍內存在的問題，也是公務員收入分配領域中存在的問題，后者是前者的一種表現或一個側面。

不過，同其他行業比較，公務員收入分配中的部分問題更為突出，也容易引起關注，甚至已經成為一個社會熱點、焦點問題。在居民收入差距擴大而導致的收入公平性認同感下降、局部社會不滿等問題的背后，一個原因是部分社會成員對公務員收入現狀的不認同。

當前公務員收入分配領域中到底存在哪些問題？回答這個問題之前，首先要弄清楚公務員收入的構成、絕對值等。

公務員的收入構成，是一個比城鎮居民收入構成更復雜的問題。改革開放以來，我國城鎮居民收入分配中有兩個重要變化：一是來源的多元化，二是工資外收入在全部收入中比重高。而包括國務院研究室課題組等在內的研究者指出：壟斷部門、權力部門中工資外收入的膨脹表現得更加突出。

公務員收入到底有多少？由于工資外收入比重較高，1990年代以來統計部門提供的有關工資的數據已不能反映包括公務員在內的大部分行業從業人員收入的真實情況。同時，筆者也沒有發現能夠客觀估計公務員實際收入的可信資料。因此，本文關于公務員實際收入的絕對、相對水平等方面的結論，是基于有關資料進行的一種推測。

筆者依據政府收入對公務員收入構成進行分析，認為公務員收入（不包括非法收入）主要包括合理（或正規）收入、非合理（或非正規）收入兩部分，合理或正規收入可以進一步細分為基本工資、基本工資外的合理收入兩種類型。這是因為，公務員收入中，無論是合理的還是非合理的，都來源于相應的政府收入；而當前我國政府全部收入包括三個部分：預算內收入、預算外收入、制度外收入。一般地，公務員合理收入，即基本工資、基本工資外的合理收入，資金來源是預算內收入、預算外收入。而非合理收入，其資金來源是制度外收入。

基于這一分類以及其他資料，筆者認為當前我國公務員收入分配領域存在三個主要問題：結構不合理、地區、行業、機關、部門、職務等之間差距過大、近年來增長速度過快。

非合理收入超過合理收入

所謂公務員收入結構不合理，一指基本工資中職務工資比重偏高、級別工資偏低，二指基本工資在合理收入中比重偏低，三指合理收入比重偏低。基本工資，在《公務員法》實施前由四個部分組成，即職務工資、級別工資、基礎工資、工齡工資；職務工資偏高是工資制度設計中的問題。

基本工資外的合理收入與非合理收入，表現形式都是津貼、獎金、補貼、福利等，之所以區分為合理與非合理，一個標準是資金來源不同，來源于預算外收入的，大致可以視為合理的；而來源于制度外收入的，大致可以視為非合理的。因為制度外收入一方面出自地方政府和政府部門的權宜性、變通性和應急安排，沒有明確的制度依據和法規范圍，一方面出自政府系統各個環節近年滋生的“小金庫”。

“結構不合理中”，首要的問題是非合理收入偏高，其次是基本工資外的合理收入比重偏高。在一些地方或部門，非合理收入超過合理收入已是“公開的秘密”。

近年來公開發表的一些調查研究報告凸顯了公務員收入結構不合理的問題。如湖南省紀委研究室等部門在2001年的一份報告中指出：公職人員薪外收入（工薪收入外的合法收入）主要有二：名目繁多的獎金、五花八門的福利補貼，特點是：名目多、發放濫、數額多，呈愈演愈烈的失控之勢。

長期研究收入分配問題的學者，如李志寧、李實、陳宗勝等，也都在各自的研究中利用權威統計數據發現包括公務員在內的部分群體的工資外“灰色收入”過高的“端倪”。財政部財政科學研究所所長賈康更是直言不諱：公職人員“正規渠道之外的收入分配歸于分散狀態下的暗箱操作，為數愈來愈大。很多地方和部門，公職人員工資單之外的收入早已大于工資單上的收入……”

同是公務員，收入差距大

從宏觀到微觀，把公務員平均收入放在不同組別中進行比較，差距過大體現在以下五個方面：

一是地區之間、城鄉之間公務員收入差距過大。這一問題主要是我國當前全國范圍內經濟發展差異、收入分配差距問題的一個表現。這一點已經眾所周知。

二是公務員平均收入與其他部分行業從業人員的收入之間的差距過大。雖然沒有所有行業從業人員實際收入的數據，但從國家統計局提供的工資收入數據也可以說明這一問題。由于相關統計數據不以職業標準專門核算公務員工資，所以本文以國家統計局按行業劃分的“國家機關、政黨機關、社會團體”的相關數據為參照。差距主要體現在：當前，公務員的平均工資在全國平均工資水平之上，介于壟斷行業與非壟斷行業之間；近年來，公務員平均工資與全國平均水平之間的絕對差距在擴大。如1992~2002年間的11個年份，公務員的工資收入高出全國平均水平的程度依次是2.1%、4.0%、9.3%、0.5%、2.1%、7.9%、3.9%、7.6%、7.2%、11.7%、12.5%。另外，正如前文已指出的——壟斷行業與權力部門的工資外收入膨脹更為突出，所以，公務員實際收入與一般行業的從業人員之間的差距更大。這意味著，公務員實際收入高于大多數社會成員。

三是中央機關、地方、基層之間，以及黨的機關、人大機關、行政機關、法院、檢察院等不同機關之間的差距過大。從縱向看，中央黨政國家機關公務人員的實際收入一般低于地方；一些地方，省市低于區縣，區縣低于鄉鎮或街道。從橫向看，黨的機關、人大機關一般低于其他機關。

四是同一機關不同部門之間差距過大。這在行政機關內部表現得尤為突出。比如，行政收費項目較多的公安、建設、工商、房管、教育等部門，預算外收入甚至制度外收入相對“豐厚”，轉化為個人收入的也就相對多。此外，還存在同一職能部門在同一區域的不同“地段”差距過大的現象。如同一個城市的工商部門，不同城區之間也可能存在較大差距。

五是領導職務與非領導職務之間差距過大。同一部門，擔任領導職務的公務員，其基本工資與普通公務員差距并不大，但一方面有普通職員沒有的職務消費，一方面在津貼、獎金、福利、補貼等方面分配所得可能超過普通公務員，所以實際收入遠高于普通公務員。以職務消費為例，財政部科研所《公務員職務消費貨幣化問題研究》課題組的報告曾指出，當前公務員職務消費領域主要存在四大問題：職務消費供給制在較大范圍存在、職務消費隨意性大、公務消費不透明不規范、職務消費不公平。

必須要指出的是，筆者并不否認地區、行業、機關、部門、職務等之間一定差距的合理性，更不是鼓吹平均主義，但當前的問題是差距過大；而且這些差距在不同層次、范圍內“交叉”存在，不僅導致公務員收入差距問題更為復雜，而且加劇了社會分配不公，造成干群關系、官民關系緊張等嚴重后果。

過快的收入增長速度

改革開放以來，尤其是1993年以來，隨著經濟發展，城鄉各行各業的收入都有了顯著增長。不過，在普遍增長的背后是一部分行業增長速度較快，最終導致當前行業之 間收入差距擴大。其中，10年來公務員收入增長速度也較快。

要證明公務員收入增長速度過快，最好用公務員實際收入增速與全國平均實際收入比較，其次是看預算外尤其是制度外收入或支出的增速，以及全部行政管理費用支出增速及變化。由于缺少個人實際收入、預算外或制度外收入等方面的權威統計數據，本文只能從公務員工資增速、預算內行政管理費用支出變化兩個側面來說明。

（1）從公務員工資增速看，上個世紀90年代后期至今，大部分年份的公務員平均實際工資指數高于全國平均實際工資指數。如1995年至2002年，全國平均實際工資指數依次為103.8、103.8、101.1、107.2、113.1、111.4、115.2、115.5，而公務員平均實際工資指數依次為95.3、105.5、106.8、111.7、117.0、111.0、120.1、116.3。1991~2002年間，公務員平均實際工資年均遞增大約10％，而全國平均實際工資年均增長8％。

需要指出的是，從更長遠的歷史角度看，因為上世紀80年代公務員工資增速低于全國平均水平，90年代公務員平均工資的增長有一定的合理性。所以單純的工資增速不能視為過快增長的主要證據。

（2）從行政管理費用支出增長看，預算內行政管理費用呈現以下幾個特點：一是1978年以來行政管理費用支出增長率一般高于財政支出增長率，如1979~1998年間，行政管理費用支出增長率平均為17.7％，而財政支出增長率為12.3％。二是行政管理支出的內部結構中，人員經費（工資、福利費、離退休人員費用等）增長快于公用經費（公務費、修繕費、設備購置費、業務費），如1991~1995年，人員經費中的工資、補貼和其他費用，年均增長率分別為24.8％、25％、26.1％，分別比行政管理費用支出增長率高出4~6個百分點。行政管理支出的增速，尤其是人員經費的增速，從一個側面說明了公務員收入的增速。

公務員收入增速快，還可以從一些“跡象”來說明，一是2004~2005年間網絡輿論對公務員新一輪增資的質疑；二是從中央到地方公務員招考過程中越來越懸殊的考錄比。如，中央國家機關招考公務員，2005年的考錄比是37:1，2006年達到48.6:1。對公務員職業趨之若鶩的現象，顯然與近年來收入高、增速快有關。

公務員收入分配領域中存在的上述問題，如果不及時加以解決，勢必產生多重后果，甚至影響經濟發展與政治穩定。從對經濟的影響看，不僅破壞分配制度，導致或加劇分配不公，而且影響經濟調控，妨礙經濟運行；從對政治的影響看，不僅一定程度上暴露了政府治理能力的不足，而且導致人民群眾對政府的信任度下降。

（作者單位：上海師范大學法政學院）