透視臺灣土地改革

陳　恩

臺灣在日據時期是個典型的農業地區，人口非常密集，土地高度集中，農村階級矛盾尖銳。發生在上世紀50年代初的臺灣土地改革，不但用和平贖買方式實現了臺灣農村封建土地制度變革，而且極大地解放了農業勞動生產力，促進了農業生產和整個臺灣經濟的發展。土地改革成為臺灣民營產業發展的契機和臺灣經濟騰飛的起點，對后來整個臺灣經濟發展起到了奠基性的作用。

國民黨在大陸失敗的土改

長期以來，中國是以農民為主體的社會，土地問題是中國社會的核心問題。進行土地改革，實行耕者有其田是孫中山的政治理想，也是國民黨立黨的重要理論基礎。

孫中山在“三民主義”中明確指出，農民問題是中國社會的核心問題，而要“解決農民的痛苦，歸結是要耕者有其田”，“要農民得到自己的勞苦的結果，……不會被別人奪去”。孫中山看到了土地問題對農民的極端重要性，系統地提出了降低農民捐稅負擔，實施“耕者有其田”的政治主張，并使之成為國民黨的政治理想和理論基礎。

為了實踐孫中山的這一政治理想，國民黨在大陸統治時期，也曾多次嘗試過以進行“二五減租”和實施“耕者有其田”為主要內容的土地改革，但都失敗了。如早在北伐戰爭勝利后的上世紀20年代中后期，面對農村土地高度集中、農民極度困窘、民怨四起、農業凋敝的狀況，浙江省政府便積極籌備和實施“二五減租”（即將租種地主土地的佃農年收入先扣除25%的種子、肥料投入，再在佃農和地主之間平均分配），但因遭到大地主和大資產階級的聯合反對而失敗。

上世紀40年代中后期，陳儀在主政浙江、福建時，也提出上述主張，但在實施過程中卻引起國民黨C C 派和軍統人員對他動機的懷疑，認為他是被共產黨利用來組織農民，擴充自己勢力。結果，陳儀的土改主張遭到了浙江省參議員和省黨部的聯合反對而流產。

此外，國民黨在1930年代還分別在四川和江西等省進行過土地改革的嘗試，但都無例外地以失敗告終。國民黨在大陸統治時期，雖已認識到解決土地問題對中國社會和經濟發展的極端重要性，并嘗試進行土改，但都失敗了。

后來在臺灣卻取得了巨大的成功，其重要原因是由于大陸時期的國民黨統治者，本身大多是大地主或與地主階級有密切聯系。實際上當時大陸的國民黨政權是代表和維護大地主、大資產階級利益的，進行土改無異于“挖祖墳”，將會直接危及他們的切身利益，因而注定要失敗。而到臺灣后的國民黨當權派，與當地封建地主豪紳瓜葛較少，而且為了自身的生存和社會經濟的發展，正好利用土改來削弱地方勢力，強化和推行國民黨的管治。所以，國民黨在臺灣的土改得以毫無顧忌放手進行。其次，是國民黨在大陸長期處在反共內戰和內部爭奪、地方割據、軍閥混戰的特殊時期，由于國庫空虛，通貨膨脹，根本不可能有穩定的社會環境和充足的資金實力來進行土改。

臺灣土改的現實壓力

1948年，臺灣耕地的77.6%計63.3萬公頃掌握在國民黨政府和地主手中，而88.3%的農戶僅占有22.4%計18.3萬公頃耕地，其中半數是無地的佃農和雇農，土地問題十分尖銳。在日本殖民統治時期，臺灣農民受到殘酷的封建剝削和殖民壓迫，國民黨接管后，同樣橫征暴斂。佃農每年向地主交納的地租，一般為耕地年收獲量一半以上，甚至高者達70%。地權高度集中，農民租稅負擔沉重，農村階級矛盾尖銳是農業生產發展滯緩、社會政局震蕩的重要原因，1947年的“二?二八”事件，就是包括農民在內的一次大規模的人民抗暴運動。

國民黨政權遷臺后，租佃問題更趨嚴重，經濟殘破，百業凋敝，農業產量不及戰前最高產量的一半，而工業生產則不及1/3。因為國民黨在大陸失敗后帶著數百萬人退據臺灣，造成物價飛漲，物資奇缺，給經濟本來就極為困難的臺灣增加了生產和生活的極大壓力。社會的穩定和經濟的恢復首先需要農業生產的發展，但落后的封建土地制度使農村土地高度集中，貧富兩極分化，租佃關系極為緊張，1950年，耕地不足或無地可耕的農戶占臺灣總農戶的64.9%。陳誠出任臺灣“省主席”時曾說土地問題“如不加改善，亂源就由此發生，征諸往事，歷歷不爽，如此之故，臺灣必須實施土地改革，是一種客觀需要，雖有萬難，不能顧及”。

為了國民黨政權能在臺灣生存立足，為了確保臺灣社會的穩定和國民黨政權的鞏固，同時也吸取了在大陸失敗的教訓，所以非實行土地改革不可。這樣，當時在臺灣主政的臺灣“省主席”陳誠，便在蔣介石的支持下，全面部署和實施土地改革。

運用經濟手段“和平土改”

為了保證土改順利進行，臺灣當局重視和加強對土地改革政策的制定及土改工作進程的組織與管理。臺灣設立由國民黨政府代表、知名土地問題專家和美國農業專家共同組成的“中美農業復興委員會”（以下簡稱“農復會”）?！稗r復會”以美國對臺灣援助金額的10%作為該會活動經費，在臺灣土地改革中具體負責土地政策制定、土改運動組織、領導等工作。

由于“農復會”分別由美國和臺灣高水平的農經專家組成，對土地政策的制定既富有遠見又細致周密，并且由于“農復會”掌握著農業技術創新、土地改革推廣的試驗基金和部分美援的分配權，使“農復會”具有強有力的推動政策能力與資源，“農復會”也為臺灣土地改革的順利完成發揮了重要作用。

臺灣為了在土地改革中提高運作效率，增加政策透明度，有效制止腐敗現象發生，保證土地改革順利進行，還專門把臺灣土地銀行作為“土改”的資金核算單位和政策執行機構。臺灣明確規定，土地銀行在土改中負責發行實物土地債券，按征收地主耕地地價的七成逐筆償付地主，并按10年20期辦理兌付；搭發公營水泥、紙業、農林、工礦四大公司股票，償付地主其余三成地價；向領地或購地農民按10年20期征收現金或實物地價，全面辦理農民在土改中的各項貸款等。

與不少國家和地區采用強制性政治剝奪甚至肉體消滅的殘暴辦法來推進土改的做法不同，臺灣在土改中貫徹“農民獲地，地主得利”的雙贏方針，采取和平、漸進的方法，先征收地主保留額以外的耕地放領給農民，然后以協議購買方式由政府貸款予農民，并讓農民購買地主保留額內的土地，以達到全面實現耕者有其田的目的。

為了確保政策公平和社會穩定，在土改中臺灣當局堅持對地主耕地的征收、放領均由政府居間辦理，即由政府向地主征收土地，再轉放予現耕農，在全過程中，不使地主與佃農有任何直接接觸，耕地所有權在融和氣氛中順利、有序地轉移為耕者所有。臺灣當局還特別重視對自耕農的融資支持和法律保護。由于在土改中剛領有土地的自耕農，因地價負擔沉重，經濟基礎尚未穩定，極易喪失其土地，再度淪為佃農。因此，臺灣一方面頒定法律，規定承領耕地在地價未繳清前不得轉讓，并防止冒名頂替承領及將承領耕地出租他人等流弊發生；另一方面則設置專項貸款為有需要的農民提供融資支持。

土改成為臺灣經濟騰飛的起點

臺灣土地改革改變了封建土地制度，解放和發展了農業生產力，實現了發展生產、降低物價、增加供給、提供工業原料的目的。因此，土地改革從某種意義上改寫了臺灣歷史，成為臺灣經濟騰飛的起點。

土改使地主階級的經濟實力大為削弱，因為規定政府所征地主土地的地價是十年還清、年息四厘，而50年代臺灣通貨膨脹，每年在5%以上，四厘的利息低于通貨膨脹率，征購地主的土地，實際上是強制地主給臺灣當局提供低利貸款。地主雖還保留一定的土地，并得到一定補償，但對整個封建地主階級仍是一次沉重的打擊?！巴粮摹焙蟮呐_灣農村，已是以小私有制為基礎的資本主義性質的個體小農經濟取代了舊時租佃制下的地主經濟。

土地改革使相當一部分農民獲得土地，從而極大地調動農民積極性，促進農業生產發展。由于租稅的大幅降低和土地所有權轉移，使農民對土地的投入，無論是勞力還是資本，都有了顯著的增加，糧食產量從1953~1968年，出現了歷史上少見的長達16年之久的持續增長，年平均增長達5.2%。

土改后，由于農民收入增加，購買力提高，從而刺激了工商業的發展與社會經濟的繁榮。由于農產品出口換取外匯，購買進口設備原料，從而促進了工業的發展。部分農村土地資本轉向工業生產，從而使消費性的土地資本轉變為建設性的工業資本?？梢姡谕粮臈l件下的農業發展，為培植工業的成長提供了市場、資金、外匯、勞力和原料，土地改革成為臺灣經濟騰飛的起點。

土改開啟了臺灣公營企業民營化的先河，有效地推動和促進了臺灣民營經濟的發展。在土改中，將地主所得的地價由臺灣當局搭配給臺灣水泥、臺灣工礦、臺灣農林和臺灣紙業這四大公營企業的股票，不但開啟了臺灣公營企業民營化的先河，使民營產業開始擁有技術和實力較為雄厚的最早一批骨干企業，并使相當一部分封建地主成為工業資本家。如后來擔任國民黨中常委和“?；鶗倍麻L、被稱為臺灣“政治商人”的辜振甫，原來是臺灣有名的封建大地主，土改后成為臺泥公司董事長，由封建大地主搖身一變成為大資本家。而且由于臺灣當局對民營企業發展的政策扶植和鼓勵，拉動和誘導了大量農村土地資本和社會閑散資本投資城市產業，從而極大地推動和促進了臺灣民營經濟的發展。

上世紀50年代臺灣的土地改革，雖然對臺灣經濟騰飛發揮了奠基性作用，但在取得巨大成功和歷史性貢獻的同時，也存在一些不足和局限性。由于將有限的土地分配給眾多耕種者，從而造成了土地劃分的狹小、零碎和分散，不利于農業集約化經營，也影響了農業機械化、現代化水平的提高。據統計，臺灣平均每戶的耕地面積不到1公頃，其中約有40~50%農戶耕地面積不到0.5公頃。這種過小并且零散的農地經營規模，到了上世紀60年代末期以后，已顯露出阻礙農業進一步發展的端倪。有鑒于此，臺灣當局于1970年代末開始進行旨在擴大農地經營規模，實行農地重劃，改善農業生產環境為主要內容的第二次土地改革。

（作者為暨南大學臺灣經濟所教授）