土地問題仍然困擾農村改革

趙樹凱

現在已經不適合僅僅用土地問題來概括農民問題，而所有的問題包括土地問題歸結為一點，是農民的權利問題。在這個社會的任何一個角落，只要農民的權利在制度安排上還有缺失疏漏，農民的權利還得不到平等體現，就必然有農民問題。

從收入結構看，土地在農民生活中的位置正在下降。在近兩年的農民收入增量中，一半以上來自非農收入。大致可以說，農民生活的提升，今后將越來越不倚重于土地了。但是，我們還看到，現在農村中的沖突性事件，卻是越來越多、越來越尖銳地發生在土地上。

近兩年，中央政府采取了越來越嚴格的措施保護土地，減少爭端，應該說效果是顯著的，但是客觀地說，政府在這個問題上仍然沒有邁過最重要的那道“門檻”。

追隨農民的腳步

土地改革可以說是共產黨動員農民的最大法寶。共產黨領導中國革命的成功，基本經驗是滿足了農民的土地要求從而贏得了支持，這與國民黨在解決農村問題上的不成功形成了對比。

在我們黨動員農民的若干歷史性場面中，農民分到土地后興高采烈的場面和鏡頭真摯感人。但是，是否所有真摯感人的場面和鏡頭都說明了成功的經驗？那就難說了，從記錄性資料中看，后來加入合作社、人民公社不也有很多同樣令人激奮的鏡頭嗎？說得再近一點，“文化大革命”中那些歡呼的鏡頭，那些對于中國最大“走資派”聲討控訴的鏡頭，不也很真摯感人嗎？這里的問題是，如果說這些場面都表現了幾許真情，那么，哪些真情才體現歷史的真理呢？

歷史本身很無力，既不能挺身申辯，也不能從頭重來。這個時候最重要的是研究者的解釋評說。歷史其實不是只有一種解釋，人們可以從不同的角度、用不同的方法來重新審讀和觀察。即便是當事者仍在，同一件事情，仍然有不同的陳述，不同的判斷。因此，當我們討論這些問題的時候，千萬不敢說真理只在我們手里，別人都是謬誤。

農村改革發軔時期，農民是在為土地而抗爭，抗爭的對象是人民公社的舊體制。那個時候，上層領導堅定地認為人民公社制度適合當時的生產力水平，必須堅持。農民要分戶經營的企圖被認為是開歷史的倒車，被認為是農民不懂馬列主義、目光短淺的表現，或者通俗地說就是農民不夠聰明，不知道自己想要什么，也不知道自己該做什么。因此，掌握了歷史發展規律、把握社會前進方向的人們要“指引”“領導”他們。

但是，農民們似乎并不領情，他們不認同這些“指引”“領導”，他們采取消極或者積極的對抗方式。人民公社時代勞動中的“出工不出力”，分配中“瞞產私分”，可以說是消極對抗方式。“大包干”的橫空出世和頑強堅持，則是積極的對抗方式。對抗的結果，無奈“愚蠢”的農民人多勢眾，已經被設計好的“社會前進方向”被這些不識貨的人扭轉了。

類似的歷史鬧劇其實后來還在中國農村陸續上演，這是真正宏偉的歷史史詩。鄉鎮企業的發展嬗變，農民大規模進城的興起流變，都經歷了這樣的過程。在這個過程中，農民都曾經受到那些歷史的“領航者”指責，也都受到過實實在在的政策性和制度性懲罰。那些年里，城市對于農民工大規模收容遣送，給農民造成了巨大經濟損失和人身傷害，也造成了若干新的流離失所。

這20幾年間，農民就是這樣在一波又一波的對抗中前進。令人欣慰的是，農民在義無返顧地前進，政策和制度安排也在順應著農民的腳步而創新。

歷史發展的規律殊難把握，農民的前進方向殊難設計。農業的家庭承包經營體制確立以后，農民在非農領域的創造力迸發出來，“鄉鎮企業”迅速發展。

政策對于鄉鎮企業認同也有一個曲折的過程。在政策認同確立以后，人們曾經以為鄉鎮企業將是未來中國農村勞動力轉移的主要出路，因為在當時的情況下，從80年代中期到90年代中期的十來年間，鄉鎮企業就吸納了大約一億農村勞動力，因此，中國的城市化也將創造新的模式。“離土不離鄉，進廠不進城”成為人們預期和理想。這時，人們以為找到了中國農村發展的規律和方向。

但是，事情的發展不以人的意志為轉移。在最近的十多來年間，這些鄉鎮企業紛紛轉制或者倒閉，原來意義上的集體所有、集體經營的企業已經寥若晨星，離鄉進城成為農村勞動力轉移的主導形式。

更加久遠豐富的歷史現象且不去論及，單是改革以來這二三十年間發生的事情，就讓喜歡設計社會發展方向的人們大跌眼鏡了。由此看來，不論多么聰明的學者，多么有能力的政治家，都沒有能力去規劃設計農村發展的方向和道路。或者說，探究和把握這種方向和道路，唯一正確的方法就是觀察和追隨農民的腳步。這個認識的應用意義在于，現在的農村政策制定和制度安排，必須以農民的選擇和需要為基本標準。道理是簡單的，但在具體的政策研究中，落實這樣的方法原則很艱難。

農民的權利

中國農村的改革發展，現在正處于重要階段。農民進一步的需要和選擇是什么，需要識別；制度安排的著力點在哪里，需要尋找。在這一系列問題中，農民對于土地制度的需要，是農村發展的關鍵性問題。

從社會經濟生活內容看，現在的農民問題不僅是土地問題，甚至主要不是土地問題。最顯著的事情是，農民進城，農村主要勞動力向非農業領域轉移，這個過程農民遇到的是就業問題。這個時候，農民的抗爭可以說大部分與土地無關。農民離開土地以后，直接的訴求目標是自由流動的權利，是平等就業的權利，是對于統一開放的勞動力市場的訴求。也就是說，我們已經不適合僅僅用土地問題來概括農民問題。

與就業權利相聯系，農民還面臨如何享受社會福利政策的權利。在當前中國的社會條件下，社會發展中的所有問題可以說都有農民問題，或者說，哪個領域有農民，哪個領域就有農民問題。這所有的問題歸結為一點，是農民的權利問題。進一步說，在這個社會的任何一個角落，只要農民的權利在制度安排上還有缺失疏漏，農民的權利還得不到平等體現，就必然有農民問題。

當前農村中的土地問題，從農村工作的日常內容可以歸結為三個方面。第一是承包地問題。土地承包如何合理，承包到戶的土地究竟如何處置使用，土地承包如何與人口等因素的變動相適應，等等，許多問題仍然沒有解決。

第二是宅基地問題。宅基地不同于耕地，一直是農民的私產，現在似乎不明不白。宅基地究竟屬于誰，農民對于宅基地的處置使用權究竟與承包地有什么不同，宅基地的管理分配怎樣才合理，面臨若干問題。

第三是征地問題。在農地轉為非農地過程中，農民作為土地所有者，他們的角色和權益應該如何體現，制度安排如何有利于節約土地資源和穩定農村社會，問題才剛剛受到重視。

本人認為，所有這些土地問題的核心都是農民的權利問題。承包地的政策規定如何基于農民權利，宅基地政策規定如何基于農民權利，特別是征地制度如何基于農民權利，都還沒有解決。農民是土地的所有者，但是，在制定這許許多多的政策中，農民的話語權和應有的決定權，被多大程度上尊重了？

談到農民在征地過程中的不合作甚至對抗的時候，一些地方官員常常說，給農民的補償已經相當高，甚至失地農民生活水平比原來已經高很多，政府的安置也很好，可是農民還在“鬧”，這是不應該的。但是，如果傾聽一下上訪農民的訴說，他們的理由也是充足的。那是他們的地，不論賣多少錢，這是他們的事情，政府強行賣他們的地已經侵犯了他們的權利，而通過賣他們的地來賺大錢更加不合情理。本人在具體的農村工作中發現，農民有自己的權利預期，只是往往表達得不夠清晰。

過去說，解決土地問題，就解決了農民問題。現在情況不同了，解決好土地問題也未必能解決好農民問題。但是，可以肯定地說，解決不好土地問題，就必然解決不好現在的農民問題。那么，怎么才算解決好土地問題？

也許，在不同的歷史社會背景下，問題的具體內容是不同的。新中國成立前后，要解決的也許是土地改革，讓農民分得屬于自己的土地；農村改革初期，要解決的是實行家庭承包經營，那么現在要解決的是什么？能不能說農民的土地問題已經從根本上解決了，接下來僅僅是完善補充？這是現在學界和社會上熱烈討論的問題。

農民關于土地的要求究竟有哪些？土地究竟是誰的？擁有土地的人如何落實自己的權利？等等，似乎并不清楚。意識形態方面的約束要求，農村發展的現實需要，兩者之間是否可以統一？現在，土地問題的突出矛盾表現在征地過程中，那么，土地制度問題是否就可以歸結為征地制度問題？關于土地制度，是否可以有更深刻的制度創新試驗？這眾多問題，都需要探討。

（作者為國務院發展研究中心研究員）