人民需要怎樣救助？

田　磊　肖思思

在災(zāi)難救治和重建中，中國社會上演的是道德劇，而不是社會協(xié)調(diào)的行動劇，民眾與政府雙方都陷入了短期的利益博弈中。如果沒有對制度設(shè)計、制度安排的認真考慮和討論，下次災(zāi)難來臨，一切就仍會重演。

2006年的中國，雖然礦難、颶風(fēng)、洪水、干旱接踵而至，但放在中國綿長的歷史脈絡(luò)里看，這不是一個大災(zāi)年，唯一不同的是，圍繞災(zāi)難引起爭論卻前所未有地激烈。

在爭論中，被提起最多的不再是死傷無數(shù)的礦難，而是颶風(fēng)過后的福鼎與樂昌——兩座寂寂無名的小縣城。人們爭論的，也不再是災(zāi)難本身，而是政府救災(zāi)是否得力。

災(zāi)難過后的城市和鄉(xiāng)村，傳統(tǒng)中最常見的圖景是：政府疲于奔命，人民怨氣沖天。2006年的福鼎與樂昌同樣如此，中國特色的災(zāi)后圖景仍讓人凄然。

不過，這樣事關(guān)執(zhí)政黨形象的爭論能夠在中央各大媒體上公開進行，雖只曇花一現(xiàn)，卻是難得的進步。許多關(guān)心中國政情民生的學(xué)者希冀，類似的爭論不只流于意氣之爭，而能直抵我們的制度安排。

中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院院長任劍濤教授傾心研究中國政治數(shù)十年，在這場關(guān)于救災(zāi)的爭論中，他解讀到的是，執(zhí)政黨要從道德理想中走出來，逐步邁向政治現(xiàn)實主義。

告別“萬能政府”

《南風(fēng)窗》(以下簡稱《南》)：在抗災(zāi)救災(zāi)這樣的公共事務(wù)上，政府責(zé)任和義務(wù)的邊界在哪?

任劍濤(以下簡稱任)：我們事實上是沒有邊界的。在中國，從夏朝開始一直到現(xiàn)在，有一部與政府相關(guān)的災(zāi)荒史。救災(zāi)是表現(xiàn)政府存在理由和依據(jù)的一個重要指標(biāo)，所以救災(zāi)成了一部歷史。這不是一個災(zāi)荒的自然史，而是災(zāi)荒的政治史。

長期以來，人們對政府的期待也是從道德觀來期待。這種習(xí)慣性的期待成為政治行為時，一發(fā)生災(zāi)荒，人們首先想到的不是自救，也不會想到社會救助，只會想到政府救助。

這樣的結(jié)果與政府的自我期許也有密切關(guān)系。我們是“萬能政府”的定位，所以人們有什么事情，不管大小，首先想到要找政府，雙方一拍即合。不論公事私事，對不起，我都來找你。

“萬能”定位的政府，該干什么?從道德定位出發(fā)，什么都該干。而對政府的義務(wù)規(guī)定太多，意味著政府根本沒有能力去實現(xiàn)；災(zāi)民有時候就成了“刁民”，抓住不可能實現(xiàn)的政策來刁難政府，政府又覺得刁難自己就是和自己作對，只好盡力“排解”。所以，災(zāi)后各方互相指責(zé)，其實是一輪圍繞道德判斷和道德許諾的針尖對麥芒。道德許諾實際上沒有任何意義。在道德層面上站得高，把利益層面給掩蓋了，也把實際的體制安排忽略掉了。

如果大家都用短視的目光來解決災(zāi)害問題，而沒有以災(zāi)害作為契機，反思我們的制度安排、從政府、社會、市場到公民個人的現(xiàn)代習(xí)性機制的養(yǎng)成、格局和機制的設(shè)計，最終就丟失最深層、最系統(tǒng)、最戰(zhàn)略的問題。

為什么我們的體制安排不適應(yīng)災(zāi)后救助?為什么我們的機制運作在災(zāi)后尤其表現(xiàn)得績效低下?如果不作追問，下次災(zāi)難來了，還是一樣。

《南》：除了傳統(tǒng)國民性和社會性的影響之外，政府的道德表態(tài)強于實際制度安排的現(xiàn)實原因是什么?

任：“萬能政府”的定位不解決，恐怕我們的災(zāi)荒史還會一直按照古代邏輯延續(xù)下去，政府也會越來越累。當(dāng)然，目前的現(xiàn)實狀況與政府缺乏現(xiàn)代行政流程也有關(guān)系。

隨著禽流感和SARS的流行，局部地區(qū)有些大而無當(dāng)?shù)男姓鞒淘O(shè)計和應(yīng)急方案，但整個說來，我們的危機管理和自然災(zāi)害應(yīng)對的行政流程非常粗疏。所以災(zāi)害發(fā)生后，應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)對災(zāi)民，哪個機構(gòu)出來應(yīng)對災(zāi)民，在承諾上、受災(zāi)評估上、災(zāi)后補償上，災(zāi)后重建組織上，各自負擔(dān)什么責(zé)任，沒有人說得清楚。

比如災(zāi)禍發(fā)生時，中央政府、省政府、市政府、縣政府、鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)如何發(fā)揮自己的功能，體制上我們沒有規(guī)定。而基層機構(gòu)應(yīng)當(dāng)如何面對災(zāi)民，如何評價災(zāi)民的受災(zāi)狀況，我們的行政流程實際上是空白。

而這個時候在災(zāi)區(qū)，從高層領(lǐng)導(dǎo)到基層領(lǐng)導(dǎo)，最主要的只能是道德表現(xiàn)，作一個道德上的表態(tài)。“關(guān)心”、“來到現(xiàn)場”、“冒著……的危險來了”，表明負責(zé)的態(tài)度。但實際上，這種責(zé)任不是道德表態(tài)所能解決的。

譬如，作為國家級別的官員，在北京召集一個相關(guān)部門、相關(guān)地區(qū)的救災(zāi)工作會議，進行決策布局比自己趕到一線更重要。如何組織災(zāi)后重建，如何有針對性地對災(zāi)民進行救濟，決策者的定位是要監(jiān)督省、地級市和縣級市。

在災(zāi)難救治中，中國社會上演的更多是道德劇，而不是社會協(xié)調(diào)的行動劇。

中國社會到目前為止，面對作為社會行動的災(zāi)后重建，四方(社會、政府、市場、個人)的責(zé)任都被歸咎到政府一方。實際上，無論在日常運作還是在災(zāi)難中運作，四方各自的責(zé)任是不一樣的。政府是一個組織責(zé)任，尤其是提供在跨行政組織的救災(zāi)責(zé)任上，政府發(fā)揮著強有力的作用。但政府不能包攬一切，因為政府的力量是有限的。政府想包攬一切的話，必須是全能型、壟斷型政府，但實際上政府沒有這種力量。美國政府的力量是全世界最強的，但它才占有總體社會資源的35％。

雖然我們的定位是“萬能政府”，但我覺得我們的政府所占用的社會資源還不到35％，這就決定了政府不可能包攬一切救災(zāi)責(zé)任，實際上社會的救助是最重要的。中國社會結(jié)構(gòu)太孱弱了，所以胡錦濤總書記現(xiàn)在提出和諧社會建構(gòu)，實際上應(yīng)當(dāng)是社會有自治的力量。

救災(zāi)，我們比外國快10倍?

《南》：在談到福建福鼎災(zāi)后重建工作時，民政部救災(zāi)救濟司司長、國家減災(zāi)中心主任王振耀說：“從遭受世界級災(zāi)難至今不過一個月，這樣恢復(fù)重建的速度是驚人的。相比同樣遭受大災(zāi)的國外，據(jù)我的經(jīng)驗，我國起碼強了10倍。”王振耀是一位曾在哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院讀書，并獲得公共管理碩士學(xué)位的“學(xué)者型官員”，他的判斷是不是能從一個側(cè)面說明，與西方國家相比，我國現(xiàn)有政治體制下的救災(zāi)機制在某些方面具有獨特優(yōu)勢?

任：效率不等于效益，確實我們速度快，但是救災(zāi)有效，究竟該拿多少錢?沒有一個制度啟動，拿了錢怎么花?西方許多國家確是要議會批準，確實要走程序，但是緊急、應(yīng)急程序是非常快的。

日常的行政程序需要議會審讀，像審定法律一樣，兩黨磨洋工，為了耽誤進度，還不惜叫板，亂發(fā)言拖時間，這確實是議會政治的怪胎，但是不能拿日常程序啟動緩慢，來解釋應(yīng)急程序的啟動，這是兩個不同的程序。

災(zāi)難一來，政府趕緊表態(tài)，拿1000萬去，可是說不定災(zāi)區(qū)缺的是10億，或者只是100萬，不是太少就是浪費。比如重慶旱災(zāi)，政府撥款2000萬成為一個笑談，2000萬只夠重慶人喝一天水。這個錢實際上也成了一個道德姿態(tài)，就是因為缺少災(zāi)禍評估。

效率是講“快”，效益是講“有效”，

不能用速度快掩蓋體制的不足。災(zāi)后最重要是講“有效”，沒有“效益”的“效率”是最沒有意義的，只能表示盡了責(zé)，而這種責(zé)任是“信念責(zé)任”，不是職業(yè)責(zé)任。

社會捐助也是一種道德姿態(tài)。大家捐了善款，就放心了，問心無愧了。這也是中國一個傳統(tǒng)，“學(xué)問之道無他，求其放心而已”。

從另一層面講，國家治理是講成本效益的。我們現(xiàn)在是不計成本，我們一個貨幣單位投入的成本是世界平均水平的4到8倍，誰也不問這個成本。

包括我們的公民捐助，也是不計成本的，電視上會經(jīng)常播放，這個老板捐1000萬，那個老板捐了500萬，這個領(lǐng)導(dǎo)捐1000，那個捐3000，捐款干什么?好像沒有人關(guān)心過，事實上，人們也沒辦法關(guān)心到。捐款在當(dāng)下成了一個道德感動的場景，它跟利益沒有任何關(guān)系，真正的良心應(yīng)當(dāng)是有利益基礎(chǔ)的。

災(zāi)難背后的進步

《南》：在現(xiàn)代政府形象的建立與維護上，中國在邁向良性的道路上有哪些進步的信號?

任：如果把視野放得更廣，災(zāi)難背后，我們能看到諸多毛病，其中，“萬能政府”的定位是一個最嚴重的問題。

社會發(fā)展到今天，轉(zhuǎn)軌應(yīng)該說是在逐漸進行，我提出三個指標(biāo)，表明有積極變化。第一，執(zhí)政黨的領(lǐng)袖已經(jīng)意識到，僅僅道德執(zhí)政不行了，胡錦濤就特別強調(diào)“科學(xué)執(zhí)政，民主執(zhí)政，依法執(zhí)政”，我把它解讀為執(zhí)政理念在高層正在發(fā)生一個轉(zhuǎn)變，中下層對這個的認識還不明顯。

第二，中國公民的自覺意識隨著市場經(jīng)濟的興起而進步，因為市場經(jīng)濟的習(xí)性就是討價還價的習(xí)性。坐下來討價還價而不是訴諸暴力，這一點也逐漸強起來了。

在建設(shè)和諧社會的背景下，人們越來越傾向于運用理性商討的行動來實現(xiàn)自己的利益，在城市里最明顯的就是小區(qū)維權(quán)運動，比如小區(qū)物業(yè)服務(wù)不好，幾戶居民聯(lián)合起來，提出一個要求，雙方有一個談判，它的理性性質(zhì)是中國公民運動里最強的。

當(dāng)然，你想讓災(zāi)難面前的災(zāi)民維持這種理性，難度大一點，這可以理解。因為災(zāi)后對未來的一種迷惘，對自己在困難中受到人們關(guān)注的那種失望，會使他的感性或者說非理性部分增強。

中國人的公民意識逐漸在成長，維權(quán)行動逐漸普遍化，理性化。這之所以重要，因為它是一個社會氛圍。對于政治改革，我們常常只盯著政治轉(zhuǎn)折，盯著高層，其實不對，社會基礎(chǔ)很關(guān)鍵，就是我們常說的，有什么樣的人民就有什么樣的政府。公民的理性行為，是民主習(xí)性或政治改革的社會基礎(chǔ)。

《南》：但在中國，政府作為吸納了大部分社會精英并占有最廣泛資源的組織，是否更有條件和責(zé)任先行作出改變，確立現(xiàn)代政府的形象?

任：這就涉及第三個方面。當(dāng)下中層制度安排是最關(guān)鍵的。胡錦濤總書記強調(diào)的“依法執(zhí)政”，實際上就是我們先按程序走，養(yǎng)成一個先按程序走的習(xí)性，然后再去改良程序。不要碰到什么事情就是：法律是死的，人是活的，那就完蛋了。法外行動，大家都不講究規(guī)矩，制度就癱瘓了。

我們現(xiàn)在回到中層制度，不涉及作為國家基本制度的憲法，也不涉及微觀的日常安排。這里面包含著我們的共同利益，比如說物權(quán)法，保護公民物權(quán)，這是國家的具體法律，叫做部門法。我們共同投向部門法，以及司法機構(gòu)對部門法程序的捍衛(wèi)。

我們先帶給中國社會秩序。原來講穩(wěn)定是壓倒一切的任務(wù)，那是一個政治主觀穩(wěn)定，我們現(xiàn)在還要談法律穩(wěn)定。法律不行我們也先守法，守法之后再通過公民的理性行為，要求修改這個惡法。流浪救助條例頒布，就是這么一個結(jié)果。

所以中層制度的優(yōu)化是最有力的，增強高層理性，保障社會基層秩序，土壤在優(yōu)化，上層的執(zhí)政理念在趨近現(xiàn)代。通過中層制度的投射，實現(xiàn)高、中、低三層逐漸改良。從政治理性上說，我們必須有耐心，當(dāng)然我們不是說坐著說話不腰疼，人家遭了災(zāi)，你要道德憤怒，登高一呼，這個時候講耐心，太沒人性了。不能這樣理解，哪怕你非常具有道德義憤，對不起，還要按照程序來走，按照程序來解決。不要訴諸暴力心態(tài)，我們現(xiàn)在追求長治久安嘛。

真正的長治久安，不是說公民不反抗，管理很起效，發(fā)展很迅速，這些是短視的說法。30年發(fā)展了，能保證未來300年都能更好嗎?

在災(zāi)難過后的救助和重建中，短期的利益博弈太明顯了，政府和人民都是如此，沒人認真考慮、認真討論制度設(shè)計、制度安排的問題。

我們現(xiàn)在需要政府和公民長期的理性博弈，就是講政治理性。中國已經(jīng)從小型簡單社會進入了大型復(fù)雜社會，市場經(jīng)濟早已啟動，對于執(zhí)政黨來說，要從道德理想里走出來，邁向政治現(xiàn)實主義，精確地落實制度安排。