改革不是“試錯田”

深圳“試錯條例”一出，疑問隨之而來，會不會為那些“豪賭”者壯膽？“免責”會不會縱容那些假改革之名行謀私之實者？能否可能成為“保護傘”？我們的觀點是——

深圳被譽為“改革開放的窗口”，的確，很多關于改革的“新鮮空氣”，都會在這個窗口散發(fā)開來。近日，深圳市四屆人大常委會第五次會議審議通過了《深圳經濟特區(qū)改革創(chuàng)新促進條例》（簡稱《條例》），至此，國內首部改革創(chuàng)新法正式出臺，也即意味著從此深圳改革創(chuàng)新出現失誤，將免予追究。

這一被人稱為“試錯條例”的法規(guī)，在第四十二條明確規(guī)定，改革創(chuàng)新工作發(fā)生失誤，有三個條件是可以免責的：一是改革創(chuàng)新方案制定程序符合條例有關規(guī)定；二是個人和所在單位沒有牟取私利；三是沒有與其他單位或個人惡意串通。如此一來，形成了兩方觀點的強烈對弈。

甲方：反對“試錯條例”

“條例”本身待“試錯”

改革確實難免失敗，所以寬容那些“無私”的、非故意的失敗，也屬合情合理。但這是否意味著需要單獨出臺這么一則條款呢？全面衡量，這是一件弊大于利、潛存風險的事情。首先，正如有人擔心的那樣：這一規(guī)定確實有可能被利用，如果“政令不通”，很容易讓一些打著改革創(chuàng)新旗幟謀一己私利者有機可乘，成為腐敗行徑的保護傘、護身符。因此，在官員、國企老總等階層財產申報等制度還有很大缺陷的時候，出臺這樣的條款后如何預防改革“無間道”，將是一個無可回避的巨大難題。

改革推進有兩種可能路徑：一是“正確觀點不需要投票”之類的精英主導路徑，二是提供平臺讓不同利益群體充分博弈，然后再作訣擇。兩種路徑何者為佳？就中國當前改革現狀而言，顯然是后者更為合理。近三十年的改革進程，已經使人們對改革有了基本的認識，既積蓄了正面的經驗也得到了負面的教訓，“正確觀點不需要投票”之類的念頭必須廢除。如果聽任既得利益者主導改革，方案將永難合理——即便“改革創(chuàng)新方案制定程序符合條例有關規(guī)定”，而且表面上“個人和所在單位沒有牟取私利”，也看不到“與其他單位或個人惡意串通”，但這并不能保證改革方案中沒有某種尋租的空間。怎樣消除這種可能？顯然要靠每個利益群體的充分博弈。

更重要的是，在這一條款背后還隱含著這樣一個邏輯：改革仍然需要政府或某些領導人“主導”。其背后的潛臺詞則是：一些改革決策的制定可能不容許多方討論、論證、博弈的過程。否則，如果改革確實經過了充分討論、經過了利益各方的充分博弈，嚴格按照“搜集民意、形成思路、拿出方案、向社會公開、組織聽證、交人大討論批準、形成法規(guī)”這一整套民主程序，則即便失敗，又有何責可言呢？

所以，該“免責條款”隱含的這一改革邏輯，顯得有些逆向。該“免責條款“的潛在邏輯大概昭示出這樣一個現實問題：改革為什么、為了誰、誰參與、誰評判的問題。而解決不好這些問題，改革的效果就將大打折扣。

還有一個疑問是：難道無論造成了多大的損失都不用擔責嗎？如果那些因之利益受損的公眾“不干”又將如何？如果公眾要求改革失敗者“下課”、道歉時怎么辦？所以，這又涉及到另外一個邏輯的逆向：改革也罷、執(zhí)政也罷，最終應該向誰負責？是公眾的意愿，還是一些僵硬的所謂“規(guī)定”？一個顯然的常識是，政府不能成為無責政府，在任何情況下政府官員都不能逃避公眾的追問。有鑒于此，《條例》尚待觀察，“試錯條例”本身還需要一個“試錯”過程。

“試錯條例”不公也無效

法律的制定是為了維護公平與效率，但這個《條例》出發(fā)點無法避免關于公正與效率的疑問。所謂喪失公正，核心含義是指法律法規(guī)的設立并不是為了保障社會的公平，而是為了一個現實的短期目標，使法律成為行政的弄臣。喪失公正的另一含義是低效。這一被稱為“試錯條例”的法規(guī)，其實是一份有限制條件的免責協(xié)議，其亮點在于規(guī)定了改革者在改革創(chuàng)新發(fā)生失誤時可以免責的三項條件。這三項免責條例要實施起來都很難，因為成本頗高，如果查證這些改革者牟取私利，與其他單位或個人惡意串通，那就是《行政法》、《刑法》、《公司法》等上位法追究的范疇，地方條例也無此能力在這種情況下對改革者加以保護。

那么，能夠保護的情況就是，改革者的改革并未取得預期的效果時可以不予追究。我們當然應該允許改革者試錯，但如果試錯用的是公共資源，就必須有個限度，政府對于公共資源的漠視是最大的犯罪。如果一個掌握公共資源的人頻繁屢試屢錯，不是說明能力不夠，就是有瀆職之嫌，甚至可能出于不可告人的目的。這三種情況，均有法律法規(guī)與部門規(guī)章加以約束。

這份條例暗含的潛臺詞是，目前地方改革遭遇的瓶頸主要是由于改革者承擔了過多的責任，以致被束縛了手腳，影響了改革的效率。

這與我們這個國家最了解經濟情況的人之一、國家審計署審計長李金華的看法不符。李金華認為，決策失誤比貪污腐敗更可怕。有數字為證。2005年6月，在李金華向全國人大常委會提交的10家中央企業(yè)原領導人任期經濟責任審計報告中，有兩個對比數字十分耐人尋味：通過審計查出這些企業(yè)轉移挪用、貪污受賄等涉嫌經濟犯罪金額16億元；但由于決策失誤、管理不善所造成的經濟損失卻高達?45億元。決策失誤比腐敗更可怕并非虛言。

由于決策失誤不像貪污、腐敗的那樣邊界明確、易于查處，有明確的法律條款約束，調查與懲處的成本更高。在復雜的現實生活中，事實上很難區(qū)分一個低效率或者負效率的改革行動到底是因為什么原因造成的。這份條例鼓勵了改革者的創(chuàng)新勇氣，而忽視了政府行政人員對于公共資源應盡的保護義務，并提前豁免了決策失誤。如此，法律與決策的效率均難得到保障。

總體而言，條例給改革者開了一扇窗，卻打破了數道門：第一，改革的效率溢出考核范圍；第二，法治公平精神可能遭到破壞；第三，有可能加深決策者對公共資源的漠視。所以，實現好意圖必須輔之以完備的舉措，事關法治尤須謹慎。

乙方：贊成“試錯條例”

進步意義凸顯

無疑，深圳又一次走到了全國改革創(chuàng)新的前頭。對此，人們評價不一，但自古以來，創(chuàng)新之舉向來都會飽受爭議，這次也不例外，何況，許多人的憂慮并非沒有道理。但我們認真研究“試錯條例”和“免責條款”，就會感覺到其間的進步意義。

首先，以法律形式替代行政方式，是一個進步。實現政治生活、政府管理的法治化，是共識。但長久以來，我們看到的大多是以黨紀或行政手段來要求政府行為。深圳市的這個“試錯條例”，有助于將過去由政策主導下的改革，轉向今后由法律主導下的改革，以法制的方式對創(chuàng)新進行保護，這本身就是一種創(chuàng)新。

其次，明確了“改革”的主體、責任、程序以及激勵機制，也是“試錯條例”的一大特點。條例將改革目標確定為“經濟體制、行政管理體制”等多方面，主體是國家機關和政府機構。條例還明確了改革程序及改革評估，意圖通過加快行政體制改革，推動經濟體制改革，實現社會和諧發(fā)展。這些，都為地方政府的制度創(chuàng)新提供了空間和保障。“試錯條例”無疑給那些大膽創(chuàng)新和勇于探索者以熱情、信心和勇氣，推動政府在深層次改革上有所突破。

當然，“創(chuàng)新免責”不但要符合法律程序，在執(zhí)行中怎么鑒定免責，還需要進一步細化，不但要鼓勵改革創(chuàng)新，更須預防決策失誤，建立良好的跟進監(jiān)督機制，以免“免責條款”淪為假借改革、牟取私利者的護身符。但不管怎么說，我都愿意把這次立法的動機看成是一次純潔高尚的立法，把“試錯條例”看做是政府表達改革意愿并堅決自我革命的動員令。因為中國的改革已經進入“深水區(qū)”，要迎難而上，知難而進，永不退縮，不言失敗，出路只有一個，那就是深化改革!

第三方：防止《條例》被歪念

《條例》的出發(fā)點是好的，是為了保護勇于改革、勇于開拓創(chuàng)新人士的積極性。在我國基本上還處于“摸著石頭過河”的改革中，它對于推動改革、促進創(chuàng)新具有一定積極意義。

但是，在肯定其積極性一面的同時，還必須充分認識到，在目前情況下，出臺這樣一個改革“試錯條例”是否十分合適和恰當，好經被念歪的幾率很高。我國的改革還處于“摸著石頭過河”的階段，目前各個方面的改革，與改革開放初期對比，有了很大改變和不同。現在，是深層次的改革，是規(guī)范化的改革，是法制化的改革，改革的冒險性、不可確定性大大降低，這個時期再出臺改革“試錯條例”是否合適，很值得商榷。

這個“好經”被念歪的可能性非常大。一個時期以來，就是在沒有改革“試錯條例”的情況下，打著改革旗號，干著違背改革宗旨，為自己或者小集團謀取利益的情況，大有人在。一些違背群眾意愿、損害職工利益，攫取國有資產資金的假冒偽劣改革，大行其道。一些人把造成國有資產嚴重流失的瀆職失職行為，想法設法往“改革”身上推。這一規(guī)定有可能成為以上行為的“保護傘”，很容易被別有用心的人利用，讓一些打著改革創(chuàng)新之旗行謀一己之私利的人有機可乘，甚至有可能給一些腐敗分子找到了借口。

這個改革“試錯條例”規(guī)定的改革創(chuàng)新工作發(fā)生失誤的三個免責條件，很難界定和操作。就像有關人士所說的，改革不是任何決策人的試驗田，容易導致國家與人民財產的重大損失，不容許無限試下去。既然這個改革“試錯條例”已經出臺，希望深圳市政府應制定相應的規(guī)范措施，盡快制定詳細的實施細則。在《實施細則》中要對免責條件進行細化，要有防止假冒偽劣改革行為的詳細條款和處罰規(guī)定。切實防止改革“試錯條例”被念歪。