以淡馬錫經(jīng)驗(yàn)為參考

由于國有企業(yè)的特殊所有制結(jié)構(gòu)，也由于長期以來國有企業(yè)普遍存在的國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失的教訓(xùn)和部分國有企業(yè)經(jīng)營者利用內(nèi)部人控制實(shí)施各種損公肥私的腐敗行為的現(xiàn)實(shí)。我國國有企業(yè)改革一直困擾于放權(quán)-控權(quán)的矛盾選擇之中。盡管基于市場經(jīng)營的需要，只能授予國有企業(yè)擁有相當(dāng)程度的經(jīng)營自主權(quán)(從擴(kuò)大經(jīng)營管理權(quán)、兩權(quán)分離、政企分開到確立法人財(cái)產(chǎn)權(quán))，但又必須要建立相應(yīng)的監(jiān)控機(jī)制。以防止國有資產(chǎn)的損失。

國有企業(yè)的改革是我國自1978年以來經(jīng)濟(jì)體制改革的一個(gè)中心環(huán)節(jié)，經(jīng)歷了利潤留成制度、兩權(quán)分離制度、承包租賃制度、股份制改造等不同的改革模式與歷史時(shí)期，在取得了國有企業(yè)成就的同時(shí)，仍然面臨著諸多舊的與新的問題，要求我們進(jìn)行繼續(xù)的探索。其中，如何在已有改革成就與經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，尋求新的改革途徑，以進(jìn)一步提高國有企業(yè)的經(jīng)營效益，是社會(huì)各界面臨的重要理論與實(shí)踐問題。 正是基于這樣的思考，江蘇省委組織部和江蘇省國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)組織了部分國有企業(yè)的管理部門、省屬國有企業(yè)的經(jīng)營者、外部董事來到新加坡參觀、考察、學(xué)習(xí)，試圖從作為國有企業(yè)的新加坡淡馬錫控股公司及其淡聯(lián)企業(yè)三十多年的成功經(jīng)營獲得一些啟示，為上述問題的思考提供一種參考與借鑒。 本人作為江蘇省國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)聘請的外部董事，有幸隨團(tuán)參加了此次考察。在走訪考察淡馬錫控股及相關(guān)淡聯(lián)企業(yè)、參加新加坡有關(guān)專家對淡馬錫經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與介紹、研讀相關(guān)淡馬錫材料后，對國有企業(yè)改革這一長期以來關(guān)注的問題有了一些新的認(rèn)識。

由于我國長期以來形成的國有企業(yè)傳統(tǒng)以及法律傳統(tǒng)，我國的國有企業(yè)(特指國有獨(dú)資公司)與淡馬錫存在著以下的區(qū)別。

第一，單一淡馬錫與眾多淡馬錫

在淡馬錫控股公司的法律關(guān)系中，其管理與代表主體相對較為簡單，即財(cái)政部一淡馬錫控股一淡聯(lián)企業(yè)，其間的股東、公司關(guān)系較為清晰。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，這是與新加坡國土面積較小、人口較少的特殊國情密切相關(guān)的，正是由于這一特殊國情，新加坡政府能夠?qū)⒅饕膰匈Y產(chǎn)由財(cái)政部授權(quán)淡馬錫控股公司進(jìn)行經(jīng)營管理。

但是，在我國，由于國土面積較大、人口眾多、國有資產(chǎn)數(shù)額巨大、行業(yè)廣泛，不可能如新加坡實(shí)行單一的國有資產(chǎn)主體。依照我國公司法的基本精神，我國實(shí)行公司化管理的國有資產(chǎn)總體上分為中央與地方兩級國有模式，均由國有資產(chǎn)管理委員會(huì)行使股東(即出資人)的職責(zé)。據(jù)此，如果與新加坡比較，則國資委類似于其財(cái)政部的地位，而國資委直接管轄的各國有獨(dú)資公司類似于淡馬錫控股公司。

因此，從現(xiàn)有法律制度而言，我國的國有企業(yè)管理體制與淡馬錫模式并無本質(zhì)的區(qū)別，區(qū)別只在于新加坡只有一個(gè)淡馬錫，而我國則擁有眾多的“淡馬錫”而已。

第二，股東的放權(quán)與控權(quán)

在淡馬錫模式中，財(cái)政部作為淡馬錫控股公司的唯～股東，雖然在法律上擁有其作為股東的權(quán)力，但無論是政府的理念還是三十多年運(yùn)行的實(shí)踐，財(cái)政部以及政府其他部門，對于淡馬錫控股公司基本上處于一種放權(quán)的狀態(tài)，由公司董事會(huì)依照市場運(yùn)作的規(guī)律，以追求盈利為唯一的目標(biāo)進(jìn)行經(jīng)營管理。 在我國的法律制度設(shè)計(jì)中，由于傳統(tǒng)的“股東會(huì)中心主義”的影響，盡管對于國有獨(dú)資公司作出了眾多的授權(quán)規(guī)定，但作為股東或出資者代表的國有資產(chǎn)管理委員會(huì)仍然控制著公司運(yùn)作的相當(dāng)權(quán)力。

1、公司的重大經(jīng)營決策

國有獨(dú)資公司作為市場主體，必然需要依據(jù)市場競爭的需要及時(shí)作出相應(yīng)的決策。而且，股東已經(jīng)通過派遣董事的方式全面掌握了公司的決策權(quán)，因而從理論上作為股東的國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)不應(yīng)再對公司的日常經(jīng)營決策甚至重大經(jīng)營決策進(jìn)行干預(yù)與控制。顯然在我國的國有企業(yè)管理理念中，這一理論是不可能接受的。

例如，《公司法》第67條規(guī)定：“但公司的合并、分立、解散、增加或者減少注冊資本和發(fā)行公司債券，必須由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)決定；其中，重要的國有獨(dú)資公司合并、分立、解散、申請破產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)審核后，報(bào)本級人民政府批準(zhǔn)。”從字面理解，公司的這些重大事項(xiàng)，由股東作出決定自然無可厚非，但結(jié)合實(shí)踐運(yùn)行，國有獨(dú)資公司的合并、分立等事項(xiàng)何嘗不是公司基于市場經(jīng)營所需而進(jìn)行的商業(yè)決策，更為重要的是，公司經(jīng)營管理人員對于公司根本命運(yùn)都沒有任何的決定權(quán)，如何能夠建立一種長期的激勵(lì)機(jī)制?更勿論其對其他決策的干預(yù)與決定權(quán)，例如《國有資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》第34條規(guī)定：“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對其所出資企業(yè)的企業(yè)國有資產(chǎn)收益依法履行出資人職責(zé)；對其所出資企業(yè)的重大投融資規(guī)劃、發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，依照國家發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策履行出資人職責(zé)。”

又例如，在《國有資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)甚至對于子公司的經(jīng)營決策也要進(jìn)行直接的管理。其第24條規(guī)定：“所出資企業(yè)投資設(shè)立的重要子企業(yè)的重大事項(xiàng)，需由所出資企業(yè)報(bào)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的，管理辦法由國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)另行制定，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。”

2、公司的人事決定權(quán)

作為股東的權(quán)力，主要體現(xiàn)在利益分配權(quán)、事項(xiàng)決策權(quán)和人事任免權(quán)。但在公司運(yùn)營中，所謂的人事任命權(quán)，主要就是董事及經(jīng)營管理人員的選擇權(quán)。在新加坡的淡馬錫模式中，盡管董事與總裁確實(shí)是由總統(tǒng)任命，但在實(shí)踐中基本上均遵循公司董事會(huì)(特別是董事會(huì)中類似于提名委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展與報(bào)酬委員會(huì))的意見。至于其他經(jīng)營管理人員，則完全由董事會(huì)決策。而我國的《國有資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》卻將所有的這種權(quán)力均賦予國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，其第17條規(guī)定：(國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu))“任免國有獨(dú)資公司的董事長、副董事長、董事，并向其提出總經(jīng)理、副總經(jīng)理、總會(huì)計(jì)師等的任免建議。”

3、評論

我國的國有企業(yè)管理體制對于公司權(quán)力控制的上述安排，當(dāng)然也有一定的正當(dāng)性與合理性，其最為根本的原因在于對國有資產(chǎn)運(yùn)營安全的深深擔(dān)憂。由于國有企業(yè)的特殊所有制結(jié)構(gòu)，也由于長期以來國有企業(yè)普遍存在的國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失的教訓(xùn)J和部分國有企業(yè)經(jīng)營者利用內(nèi)部人控制實(shí)施各種損公肥私的腐敗行為的現(xiàn)實(shí)，我國國有企業(yè)改革一直困擾于放權(quán)-控權(quán)的矛盾選擇之中。盡管基于市場經(jīng)營的需要，只能授予國有企業(yè)擁有相當(dāng)程度的經(jīng)營自主權(quán)(從擴(kuò)大經(jīng)營管理權(quán)、兩權(quán)分離、政企分開到確立法人財(cái)產(chǎn)權(quán))，但又必須要建立相應(yīng)的監(jiān)控機(jī)制，以防止國有資產(chǎn)的損失。

基于這一基本的指導(dǎo)思想，長期以來改革實(shí)踐進(jìn)行了一系列的探索。從利潤留成到承包制，我國探索著利益機(jī)制塑造與責(zé)任機(jī)制健全的制度試點(diǎn)，實(shí)踐證明這一探索并不能實(shí)現(xiàn)初衷。而公司化改革的基本思路則是希望通過股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的兩層制模式，有效解決放權(quán)與控權(quán)的矛盾。然而，國有獨(dú)資公司不設(shè)股東會(huì)(也不可能設(shè)立股東會(huì))的基本特點(diǎn)又必然要求賦予董事會(huì)以部分股東權(quán)力，從而必然導(dǎo)致董事會(huì)擁有更大的權(quán)力，而對其權(quán)力的約束與監(jiān)督又顯得更為重要。作為股東的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)只能從外部加強(qiáng)對董事會(huì)的制約，此種制約即為對公司人事、重要商業(yè)決策的決定權(quán)。

因此，我國國有獨(dú)資公司與淡馬錫的最大區(qū)別，即在于作為股東的政府機(jī)構(gòu)控制著相當(dāng)大的權(quán)力，以保障對公司的監(jiān)督。

第三，獨(dú)立董事與監(jiān)事會(huì)

那么，新加坡政府是如何在放權(quán)的基礎(chǔ)上保障淡馬錫公司國有資產(chǎn)的安全呢?換言之，新加坡政府是如何放心淡馬錫的完全自主經(jīng)營與決策呢?筆者認(rèn)為，最為重要的是公司內(nèi)部治理制度與其他因素。

所謂其他因素，綜合包括了新加坡特有的國情和其他制度建設(shè)。例如，新加坡國土小、人口少，因而信息集中，淡馬錫的經(jīng)營管理人員無時(shí)不處在全體社會(huì)成員的監(jiān)督之下：新加坡長期以來形成的法治傳統(tǒng)和民眾普遍擁有的法治理念與法治精神；新加坡對于貪污腐敗的嚴(yán)厲打擊及其高薪養(yǎng)廉的政治制度，等等。

而最為重要的公司制度安排即是其董事會(huì)制度。董事會(huì)主要是由獨(dú)立董事構(gòu)成，這些獨(dú)立董事，或者是資深的政治家，或者是國際著名大公司的董事總裁，無論是人格修養(yǎng)、業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)、道德操守等，均足以保障董事會(huì)公司的經(jīng)營決策遠(yuǎn)離貪污腐敗、損公肥私，而以實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的增值盈利為唯一目標(biāo)，再輔之以國際著名會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)對公司財(cái)務(wù)的獨(dú)立審計(jì)，足以保障國有資產(chǎn)的安全。

因此，總體上說，新加坡對于國有資產(chǎn)安全的保障，從公司制度而言主要依賴于公司董事會(huì)的內(nèi)部構(gòu)造與獨(dú)立審計(jì)的外部制約，而不是通過對經(jīng)營決策與人事任免的外部控制。

我國的公司法律制度建設(shè)中，由于秉承著大陸法系兩層制模式，因此主要是通過監(jiān)事會(huì)的建設(shè)來加強(qiáng)內(nèi)部治理與約束。這一制度雖然其人員構(gòu)成相當(dāng)于獨(dú)立董事的地位，但無論其素質(zhì)、利益關(guān)系還是參與決策的權(quán)力，均無法起到獨(dú)立董事的作用，因此難以完全實(shí)現(xiàn)保障國有資產(chǎn)安全的目的(何況國有資產(chǎn)的安全還應(yīng)當(dāng)包括積極安全即實(shí)現(xiàn)盈利，而監(jiān)事會(huì)只能保障消極安全即不遭流失)。

因此，我國部分國有獨(dú)資公司中外部董事的試點(diǎn)可以說是對這一獨(dú)立董事制度的借鑒。但實(shí)踐中，外部董事制度能否取得應(yīng)有的成效，不僅取決于外部董事的個(gè)體素質(zhì)，更取決于一系列公司法制度以外的其他因素。

簡單的結(jié)論

由于筆者對淡馬錫的考察、對新加坡法制實(shí)踐的研究以及我國國有企業(yè)運(yùn)行實(shí)踐的考察還非常不足，只能簡單地談點(diǎn)不成熟的看法。

第一，企業(yè)制度的決定性作用與非決定性作用

盡管制度起到?jīng)Q定性作用，是社會(huì)各界的基本共識，也是人類社會(huì)歷史發(fā)展的基本規(guī)律與經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)，但是我們也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，“政治路線確定以后，干部隊(duì)伍就是最為關(guān)鍵的因素。”我國的國有獨(dú)資公司法律制度，盡管還存在各種可能的缺陷，但是從總體上看，其制度基本上是健全的，特別是試行外部董事或獨(dú)立董事制度試點(diǎn)以來，國有獨(dú)資公司與淡馬錫控股公司在制度上不存在顯著的差別。

真正的差別在于公司制度以外的其他制度、主體以及觀念。

例如，政府能否真正確立國有企業(yè)依照私人公司進(jìn)行經(jīng)營管理的理念，并在這一理念指導(dǎo)下放權(quán)國有獨(dú)資公司?國有獨(dú)資公司的董事會(huì)成員(無論是執(zhí)行董事還是獨(dú)立董事)能否從專業(yè)素養(yǎng)、道德素質(zhì)、時(shí)間精力等各個(gè)方面承擔(dān)起賦予董事的權(quán)力與期望?特別是，我們的各級政府能否真正確立起自我約束的理念，恪守尊重國有企業(yè)獨(dú)立經(jīng)營的觀念?

第二，對企業(yè)經(jīng)營者的有效激勵(lì)

長期以來，國有企業(yè)改革過程中的焦點(diǎn)雖然是國有企業(yè)的經(jīng)營效益，但真正起到重要影響作用的是對國有資產(chǎn)流失與國有企業(yè)經(jīng)營者腐敗的深深憂慮，因此重點(diǎn)在于如何加強(qiáng)監(jiān)督管理。但是，人力資本理論告訴我們，異質(zhì)型的人力資本，往往只能進(jìn)行激勵(lì)，因?yàn)楸O(jiān)督的成本是非常巨大的，而監(jiān)督的效益卻難以有足夠的保證。

對經(jīng)營者的有效激勵(lì)，必須建立在企業(yè)經(jīng)營者特別是優(yōu)秀企業(yè)家所擁有的人力資本是當(dāng)今時(shí)代最為稀缺也最為重要的資本，應(yīng)當(dāng)給予充分的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

一個(gè)企業(yè)的經(jīng)營成功，既可能是制度安排所決定，也可能是經(jīng)營者高超的經(jīng)營藝術(shù)的結(jié)果，當(dāng)然更多時(shí)候應(yīng)當(dāng)是兩者的有機(jī)結(jié)合。淡馬錫的成功，應(yīng)當(dāng)說無論是企業(yè)治理制度還是經(jīng)營藝術(shù)都有很多經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。本文僅從治理制度安排角度加以分析，而對淡馬錫公司及淡聯(lián)企業(yè)在經(jīng)營思想、經(jīng)營藝術(shù)方面未予以更多的分析，但從經(jīng)營者的角度而言，恐怕經(jīng)營藝術(shù)同樣值得企業(yè)家們思考與總結(jié)。

(本文發(fā)表時(shí)略有刪減)