我國金融發展中需要重點解決的幾個問題

當前，我國正處于全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會的關鍵時期，同時我國加入世界貿易組織過渡期基本結束，金融業對外開放進入一個新的階段，金融業迎來了新的發展機遇，也面臨更加嚴峻的挑戰，金融改革發展進入攻堅階段。我們不能低估金融改革的艱巨性和復雜性。從全球范圍來看，金融體系的改革比其他領域的改革具有更大的艱巨性，不管是休克療法還是漸進式改革，共同點都是要培育過去計劃經濟體制下所沒有的、為市場經濟服務的機構，建立相應的法規體系和市場機制，而這些都涉及到利益調整，需要較長時間才能完成。當前，需要集中力量推動以下幾個方面的改革。

深化國有商業銀行股份制改革

2003年末，黨中央、國務院深謀遠慮、抓住時機、果斷決策，創新性地啟動了國有商業銀行股份制改革試點。三年來，國有商業銀行股份制改革取得了重大進展，中國工商銀行、中國銀行、中國建設銀行通過財務重組、引進境外戰略投資者和在境內外公開上市，初步形成了符合國際標準的公司治理架構，出資人開始行使所有者權利，改制銀行已按新的市場化方式運作，可持續發展的財務能力增強，資本充足率明顯提高，資產質量顯著改善。

但是，我們也要看到，國有商業銀行股份制改革取得的成效還是初步的，距離具有國際競爭力的現代大型股份制商業銀行目標還有很長的路要走。從銀行自身來看，現代公司治理機制尚未真正形成，經營機制和增長方式沒有根本轉變，盈利模式主要依賴存貸款利差；分支機構改革明顯滯后，員工素質不適應現代商業銀行要求風險防范機制不健全，大案要案時有發生。從銀行外部環境看，我國金融業對外開放將進一步擴大，國有商業銀行面臨更加嚴峻的市場競爭；同時，我國經濟和產業結構正在調整，各種市場化改革正在推進之中，金融法制、信用體系還不健全。此外，銀行職業經理人市場尚未形成，國有金融企業負責人的行政級別沒有取消，必然影響國有商業

銀行正向激勵約束機制的建立。

因此，我們要充分認識國有商業銀行股份制改革的長期性、復雜性和艱巨性，堅定不移地推進國有商業銀行內部改革。一是繼續深化公司治理改革，進一步明確董事會、監事會、股東大會和高級管理層相互之間的職責，充分發揮各自的職能和作用，樹立股東價值最大化這一核心目標，確保國家投入資本獲得合理回報。二是要增強自主創新能力，加快金融產品、管理模式、組織架構和服務方式等創新，促進發展模式和增長方式的轉變，不斷提高服務經濟社會發展的水平，增強金融企業國際競爭力。三是要加快人力資源改革，建立股權和薪酬激勵機制，完善考核和評價體系。要發揮員工的創造性和熱情，構建和諧銀行，和諧銀行本身能夠創造生產力。四是要加快推進分支機構改革，增強內部改革的聯動性和協調性，確保新體制、新機制高效運行。分支機構改革應與銀行戰略定位的重新構思與轉換結合起來。五是中央匯金公司要進一步完善內部運行機制，切實履行好國有資本出資人代表的職能，加強對改制銀行的監督和考核，在銀行公司治理中發揮控股股東的實質性作用。六是在總結股份制改革經驗的基礎上，穩步推進中國農業銀行股份制改革，發揮好中國農業銀行服務“三農”和縣域經濟的重要作用。

推進農村金融整體改革和發展

我國農村金融體制改革已經走過了整整十個年頭，近年來重點推進了農村信用社改革并取得初步成效，基本上建立了商業性金融、政策性金融與合作金融相結合的農村金融體系，并在服務“三農”、促進農村經濟發展中發揮了重要作用。但農村金融總體上仍然相當薄弱，一些深層次問題和矛盾沒有得到根本解決，農村金融體系的整體功能還不完全適應農村經濟發展的需要。主要表現在：

農村金融服務體系不健全。近年來，國有商業銀行縣域機構和網點大幅收縮，信貸管理權限上收，基本上僅限于對縣域龍頭企業提供貸款；農業發展銀行主要提供糧棉收購貸款，農村金融服務主要由農村信用社承擔。在鄉鎮的金融網點中，農村合作金融機構和郵政儲蓄機構占比達86.45%，除農業銀行仍保留部分分支機構外，其他商業銀行基本上撤離農村市場。

農村商業性金融比較薄弱。雖然改革后農村信用社的財務狀況有了顯著改善，但基礎并不牢固，主要是產權關系不夠清晰，法人治理結構不完善，經營機制還沒有實現根本轉變，整體風險狀況仍然較高。隨著農村經濟逐步向集約化、規?；l展，大額農業貸款需求日益增長，但由于農民缺乏有效財產抵押和擔保，農村信用社貸款多以小額信貸為主，難以滿足農村產業化經營的需要。西部地區，由于缺乏足夠的盈利機會和靈活的體制，商業可持續發展實際上很難實現。民間金融發育程度低，且沒有相關法規約束，運作不規范，不利于農村金融和經濟的有序發展。

農村金融服務水平較低。目前，農村縣及縣以下的金融機構網點中能夠提供除存、貸、匯以外金融業務的不足20%。由于信貸擔保、農業保險等發展滯后，農村金融機構貸款風險不能得到有效分散，農民貸款難問題始終沒有得到有效解決。農村信用社信貸營銷意識不強，業務品種開發滯后，不適應農業產業化和農民增收的資金需求。農村跨區域資金交易增多，但金融服務方式和手段落后，電子化、票據化程度較低，銀聯卡還不能在多數農村鄉鎮使用。

農村資金外流問題嚴重。近年來，通過國有商業銀行資金上存、郵政儲蓄轉存款和協議存款、農村信用社購買國債、拆借等途徑，農村資金大量外流。據有關專家估計，每年從農村流出的資金大約有6000億元。農村資金大量外流導致農村資金供給不足，嚴重影響農業和農村經濟發展，也加大了農村金融機構對中央銀行再貸款的依賴。據初步測算，2001-2005年，中央銀行再貸款大致占農村信用社存、貸款余額的10%左右，一些落后地區甚至高達40%以上。

政策性支農體系不完善。政策性金融支持是農業發展不可或缺的手段，雖然近年來財政對農業投入逐年增多，但資金投入總量明顯不足，財政支農支出的增幅大多低于財政經常性收入的增幅，占第一產業增加值的比重只有10%左右，遠低于發展中國家20%和發達國家30～70%的水平。就是如此低的農業支出中用于人員和行政性開支高達60%左右，加上體制弊端和資金流轉環節多，真正用于農業和農民的更少。由于沒有完善的農村貸款貼息、補貼、稅收減免、稅收返還等機制，加之政策性農業保險缺乏，商業性農業保險發展緩慢，制約了金融機構對“三農”的信貸投入。

因此，農村金融改革必須整體推進、重點突破，完善商業性金融、政策性金融、合作金融和其他金融組織各有定位、功能互補且可持續發展的多層次農村金融體系，滿足農村日益增長的、多樣化的金融服務需求。

完善農村商業性金融體系。第一，不斷探索農村信用社改革，把農村信用社辦成商業上可持續、主要服務于“三農”的社區金融機構。農村信用社改革必須堅持因地制宜，不搞統一模式。第二，發揮中國農業銀行在聯結城鄉、服務縣域、支持“三農”方面的重要作用，中國農業銀行如果真把服務縣域經濟這一特色做足了，加上比較合適的改革模式，那么中國農業銀行的發展潛力巨大。第三，引導郵政儲蓄資金回流農村，從制度上保證中國郵政儲蓄銀行能有相應的資金在農村借貸。第四，探索發展適合農村需求特點的新型金融組織，引導和規范民間借貸。

充分發揮農村政策性金融功能。農業是弱質產業，必須有一定的政策支持。在不具備農村商業性金融機構生存條件的貧困地區，主要發揮政策性金融的作用，同時對金融機構農業貸款及農業保險等業務給予稅收優惠或補貼政策。把中國農業發展銀行辦成真正為農業和農村經濟服務的政策性銀行，適當擴大業務范圍。建立財政支持的政策性農村信貸擔保和農業保險機構，設立農業巨災保險基金。健全財政對農村政策性金融持續投入與補償機制。

創新農村金融業務品種和服務方式。完善和推廣小額貸款業務，圍繞訂單農業和農業保險發展金融業務。加快建立和完善農村支付結算體系，解決農村信用社資金匯劃、匯兌困難問題。大力發展農產品期貨和農業保險市場，允許農村商業性金融機構代理保險業務。

加快建立功能完善的存款保險制度

長期以來，我國實行隱性全額存款擔保，國家事實上承擔了存款保險責任，對保護存款人利益、維護社會穩定發揮了積極作用。但是，隱性擔保不僅增加了國家的經濟負擔，而且弱化了市場約束，鼓勵了金融機構的道德風險偏好，同時也造成了自然人與機構債權人的不公平受償。隨著國有商業銀行股份制改革的不斷深化，以及多種所有制形式的金融組織的發展，金融機構產權日益多元化，若繼續由國家承擔金融機構經營失敗的責任，不僅理論上說不通，而且不利于金融機構的市場化改革。由于沒有存款保險制度，我國金融機構市場退出多采取行政關閉方式，使政府成為矛盾的焦點，也導致金融機構關閉過程漫長，往往是退而不出，在很大程度上影響了金融穩定和社會穩定。

目前，國際上約有90個國家和地區建立了存款保險制度，存款保險機構承擔著承保人、監管者和清算人三大職責。我國中小金融機構數量多、規模小，經營狀況參差不齊，必然有一部分機構因經營不善而退出市場。我國經濟在較長時期仍處于轉軌過程中，金融監管總體上比較薄弱，特別是農村金融監管最為薄弱，金融風險隱患較大，突發性也較強，發生金融危機的概率較高。如果問題金融機構不能及時退出市場，或者退出后仍由國家兜底，必將產生道德風險，進而影響到整個激勵約束機制，導致局部或者系統金融風險。因此，在設計我國存款保險制度時，既要科學地確定差別費率、賠付比例等參數，又要賦予存款保險機構必要的監督檢查和早期糾正的權力，形成對銀行業監管的有效補充，特別是充分發揮其對縣以下金融機構的監管作用。

目前，社會各界對加快建立我國存款保險制度已達成共識，應抓住當前國有商業銀行股份制改革和農村金融改革的有利時機，加快建立覆蓋全國所有存款類機構的存款保險制度。隨著新的外資銀行條例的實施，本地注冊的外資銀行將越來越多，存款保險制度的現實性和緊迫性大大增強。國際經驗表明，在建立存款保險制度方面，應該防止“坐而論道”，那種“先制定完善的規則、然后開始運作”的思路是不現實的。我國金融改革、開放和發展的迫切現實需要，也不允許我們“坐而論道”、躊躇不前。當務之急是，先抓緊籌備建立存款保險機構，同時研究制定存款保險制度的運行規則，并在實踐中不斷加以完善。

大力發展公司債券市場

近年來，我國金融市場體系發展十分迅速，在資源配置、金融調控、風險管理中發揮著日益重要的作用，但金融市場的結構性失衡問題比較嚴重，突出表現在公司債券市場發展嚴重滯后，導致風險過度集中于銀行體系。從國際經驗來看，公司債券市場占比通常很高。上世紀90年代以來，美國公司債券的年均發行額占債券發行總額的50%左右。截至2004年末，美國公司債券余額占GDP的59.70%，是國債余額的1.6倍。2004年末，我國公司債券余額僅占GDP的0.9%，是國債余額的5%。雖然從2005年起，在央行短期融資券的帶動下，公司債券市場有了巨大的發展，但是中國公司債券的發展仍然落后。2005年國內非金融機構部門融資結構中，企業債占比僅為6.4％。

公司債券市場發展嚴重滯后，并不在于債券管理體制問題，除了市場發育成熟本身需要一個較長過程外，還有一些主觀方面的原因：一是認識上的誤區。認為證券市場主要是交易所市場，忽視了場外債券市場的發展。從主要國家債券市場發展經驗看，債券市場均以場外市場為主、交易所市場為輔，場外市場在債券交易中所占份額一般在95%以上。二是對債券市場的投資者定位不合理。目前，我國公司債券主要面向中小機構投資者和個人投資者發行，而不是主要面向有分析能力的合格機構投資者（QIB）。三是對債券發行的過度行政管制。對債券發行實行嚴格的額度管理和行政審批，對發行對象、規模和利率管制過度，使市場機制未能充分發揮作用，制約了公司債券市場規模的擴大。四是信用評級體系和信息披露制度不健全。信用評級和信息披露的真實性、有效性不足，投資者難以準確考量風險并合理選擇投資產品。

從國際經驗來看，我國公司債券市場發展，應主要面向合格機構投資者，以銀行間債券市場交易為主，并對現行公司債券發行審批方式進行徹底改革。一是取消債券額度管理，改發行審批為真正的核準制，使企業只要滿足監管要求，就可在市場上面向機構投資者發行債券。二是取消發行利率管制，由市場決定發行利率，充分體現企業信用和市場供需水平。三是取消強制性擔保要求，充分發揮市場為企業信用風險定價的功能。四是強化和完善信息披露、信用評級等市場約束機制，增強市場透明度。五是在現行債券市場管理體制下，統籌制定債券市場運行規則，逐步統一同一層次市場的監管標準和交易規則，促進場內和場外兩個市場的共同發展。

促進國際收支基本平衡

近年來，在人民幣匯率靈活性不足的情況下，國際收支大額順差直接轉化為我國外匯儲備與貨幣總量的快速增長，導致國內資金流動性過剩，價格穩定面臨潛在壓力。從國內外經濟發展趨勢看，我國國際收支大幅順差的格局在短期內還難以改變，基礎貨幣投放進一步擴大的壓力加大。如果不把流動性控制在與經濟可持續增長相適應的水平上，可能會刺激投資高增長和資產價格過快上漲，不利于國內經濟結構調整和增長方式轉變。從另一個角度看，隨著國際收支順差矛盾的積累，控制貨幣供應量的難度將不斷加大，同時，人民幣匯率的靈活性不足，在一定程度上影響了貨幣政策的自主性和有效性。

國際收支持續大幅順差的原因是多方面的，主要與我國長期以來實行的外貿“獎出限入”、外匯“寬進嚴出”、產業“填平補齊”等政策有關，同時人民幣匯率機制的靈活性較低也是一個重要因素。從更深層次上看，國際收支失衡反映了國內儲蓄持續大于投資的結構性矛盾。長期以來，由于我國消費率過低、儲蓄率過高，導致國內消費需求相對不足，經濟增長主要依靠投資和出口拉動，造成國際收支大幅順差和國內流動性過剩。因此，加快建立調節國際收支的市場機制和管理體制，必須采取以擴大國內消費需求的一攬子結構性政策為主、匯率政策為輔的綜合性措施。

具體地說，一是立足于擴大國內消費需求推動經濟發展。加快建立和完善覆蓋全體國民的社會保障體系，促進國內消費需求穩定持續增長。二是調整外貿外資政策，轉變外貿增長方式，優化出口結構。注重提高利用外資質量，優化外商投資的產業結構和地區布局。改變目前外資超國民待遇的政策，實現兩稅合一，清除一切于法無據、五花八門的優惠政策。三是改進外匯管理，促進貿易投資便利化。繼續擴大企業外匯收入支配自主權，充分滿足企業和個人的用匯需求。進一步放寬企業和個人保留外匯的限制，實行“藏匯于民”。擴大關鍵技術和設備進口，減少貿易順差。有序推進資本項目可兌換，支持擴大對外投資。四是提高人民幣匯率的靈活性。按照主動性、可控性和漸進性原則，進一步完善有管理的浮動匯率制度。

關于外匯儲備的經營管理問題

近年來，發展中國家、新興市場經濟體和產油國的外匯儲備普遍持續快速增長，外匯儲備的傳統經營管理模式發生了重大變化。各國在保證儲備資產的安全性和流動性前提下，都更加注重提高外匯儲備的收益性，儲備投資從發達國家政府債券向機構債券、公司債券、新興市場債券甚至股票等領域拓展，同時設立專門的投資公司，通過公司制或財富基金形式運作，管理部分超出流動性需要的外匯儲備，以追求外匯儲備資產的長期高收益。

近年來，我國外匯儲備持續快速增長，外匯管理部門也在積極探索外匯儲備經營的新途徑。在滿足安全性和流動性需求的基礎上，運用外匯儲備服務于國家重大金融改革等戰略，提高了外匯儲備的整體收益水平。最近一段時間，隨著我國外匯儲備突破一萬億美元大關，不少國內外人士對我國外匯儲備的運用和管理提出了一些意見和建議。在外匯儲備的運用渠道方面，一些人提出應購買石油、黃金等戰略物質儲備和高新技術、投資西部建設、劃撥社?；?、支持有條件的企業“走出去”、注資收購地方高風險中小銀行等。在外匯儲備運作模式方面，一些人提出委托給私人部門去運作或政府成立專門資產管理公司進行投資管理。

我國外匯儲備的管理和運用，不僅要符合國家長遠利益，而且要避免再次增加基礎貨幣投放，同時符合我國外匯儲備的形成特性，不能無償劃撥和無償使用。借鑒國際上成功經驗，可以把外匯儲備分成流動性和投資性兩部分，流動性部分主要投資于外國有價證券等流動性強的資產，投資性部分則在保證其安全性和盈利性的前提下主要用于直接投資。例如，可以設立由中央銀行管理的國家專業外匯投資公司或注資金融機構進行商業化運作；也可以設立國家專項基金和產業發展基金，實施國家重大發展戰略。實踐證明，我國現行外匯經營管理體系是合理的，也是有效率的，要進一步發揮現行外匯管理體系在外匯儲備經營管理中的重要作用。

進一步完善金融監督管理體制

2003年，國家設立了專門的銀行業監管機構，形成了我國“一行三會”金融管理體制的新格局。從三年來的實際運行看，金融調控和金融監管都得到了進一步加強，但由于沒有按照功能監管和權責一致的原則設計監管體制，金融監管體制的一些弊端日益明顯。一是金融監管機構在職能定位上存在角色錯位，既負責金融機構的業務監管，還負責行業發展、金融機構人事任免等職能，影響金融監管的獨立性，其直接后果就是弱化監管力度，降低金融監管的有效性。二是在監管理念上，存在著重審批、輕監管，重事后查處、輕過程控制監督的問題。三是缺乏有效的監管問責制，監管不作為、違規監管等道德危害時有發生。四是職責與手段不匹配問題突出，中央銀行維護金融穩定和支付體系安全缺乏手段，也受到監管信息缺乏的約束。五是中央銀行和各金融監管部門間的協調成本很高，交叉性金融業務的監管規則不統一，一些重要問題難以達成一致意見。

因此，應根據我國金融調控和金融穩定的現實需要，進一步完善金融監管體制。一是在監管理念上要實現從機構監管向功能監管的轉變。金融市場需求的不斷變化，要求金融資源在不同市場之間進行合理有效配置，要求金融機構具備全面服務功能，以金融機構“出生證”為依據的畫地為牢式的監管理念已不適應新形勢的要求，必須盡快轉變。二是合理確定金融監管部門的職能定位，剝離監管當局對被監管行業發展、金融機構人事任免的管理職能，將金融機構人事任免權交給出資人，金融業發展規劃交給金融綜合管理部門，以增強金融監管的獨立性。三是根據功能監管和權責一致原則，重新厘定金融監管職責分工，解決中央銀行職責與手段脫節問題。四是盡快建立由人民銀行、財政部和三家監管機構組成的金融監管協調機制。

落實金融控股公司的監管職責

隨著中國金融開放和產品創新步伐的加快，金融業綜合經營已經成為新的趨勢。近年來，作為綜合經營主要組織形式的金融控股公司在我國有了較大發展，相應的金融控股公司的監管問題也就變得更加突出起來。這一問題事關我國金融穩定大局，應盡快解決金融控股公司監管的真空問題，明確監管職責，落實監管責任，避免德隆系金融悲劇的重演。事實上，金融危機在不同的國家、不同的時期呈現出不同的特征，往往沒有固定的路徑和預兆，因而也就不可能通過預先制定規則來有效防范金融危機，既定規則只能防范已經發生過的金融危機類型。防范金融危機的著力點在于防范資金以事先不知道的方式過度集中到某一環節或領域，金融控股公司的資金運作就具有這種特點，因而容易引發跨部門、跨市場的突發性金融風險，危及金融穩定。

對于我國金融控股公司的監管主體問題，近年來學術界有兩種不同的意見。大多數意見認為，中央銀行承擔金融穩定職責，一些金融控股公司本身并不從事金融業務，應由具有綜合管理職能的中央銀行負責金融控股公司監管。也有個別意見認為，應該實行主監管制度，由三家監管機構自己確定。從實際情況看，主監管制度安排存在難以克服的弊端。無論是按“出身”原則（即該金融控股公司最初是由什么性質的金融機構演變形成的，就由負責該性質金融機構監管的機構對其監管）還是按資產規?；驑I務比重劃分（即金融控股集團中何種性質的金融機構資產規?；驑I務比重大，就由負責該性質金融機構監管的機構對其監管）確定金融控股公司的監管主體，這種主監管制度都存在很大的弊端。一是難以確定純粹型的金融控股公司由誰監管；二是監管規則不一致；三是各監管機構注重本行業發展而放松監管；四是金融控股公司的監管主體可能會因其各子公司業務發展速度不一以及收購兼并活動而不斷發生變化，可能形成三家監管機構輪流“坐莊”監管的局面。

金融控股公司監管的核心問題，是遏制金融控股公司與子公司之間、子公司相互之間的惡意關聯交易。在這方面，中央銀行有著天然優勢，可以充分利用現有的支付結算系統和信貸征信系統對金融控股公司實施有效監管。借鑒國際經驗，從維護我國金融穩定的實際需要出發，應由中央銀行牽頭制定金融控股公司的發展規劃和監管規則，并負責對金融控股公司的法人主體進行監管，銀監會、證監會和保監會負責對金融控股公司的子公司實行分業監管。

建立健全金融監管協調機制

金融穩定天然是一個系統性問題，涵蓋了金融體系從宏觀到微觀的各個領域。一般而言，政府維護金融體系穩定有三大支柱：一是由規章和法令構成的金融機構運行規則和監管框架，以及對單個金融機構的風險評估和合規性檢查；二是中央銀行對支付系統的監管，通過常設性機制為金融體系提供日常流動性，以及對系統性和交叉性金融風險的即時監測、科學評估和宏觀調控；三是包括中央銀行最后貸款人職能和存款保險制度在內的危機管理機制。這三大支柱牽涉到各種各樣的政策工具，只有各種政策工具之間搭配適當、相互協調，才能達到維護金融體系整體穩定的目標。因此，在中央銀行與金融監管當局分設的國家，一般都建立了由中央銀行、財政部和監管當局組成的金融監管協調機制。

目前，我國正處于經濟轉軌過程中，歷史積累的金融風險較大，在深化改革和擴大對外開放過程中還會面臨新的金融風險，特別是各種外部因素對我國金融體系穩定的沖擊將會越來越明顯。一個非常現實的問題是，隨著金融對外開放程度的提高和金融業競爭的加劇，金融機構的破產倒閉和兼并重組將會增多，如何有效地實施對金融機構救助、支持金融機構重組和使破產倒閉機構順利退出市場，并保證中央銀行救助資金的安全性和防范各種形式的道德風險，是一項極為復雜的跨部門工作。隨著金融創新和綜合經營的不斷發展，因金融機構間相互影響和關聯交易而產生的系統性風險問題越來越突出。因此，加快建立健全金融監管協調機制，是現行分業監管體制下亟待解決的重大課題。

金融監管協調機制的主要內容包括信息共享、政策協調和行動配合。在金融監管協調機制的組織模式上，要充分考慮金融監管是一項專業性、技術性很強的工作，應由金融綜合管理部門牽頭組成金融監管協調機構，不宜在國務院專門設立新的機構。金融監管協調機構應是專門負責制定金融監管政策和協調監管活動的決策機構，重大決策報國務院批準，而不是無法解決實際問題的議事機構。

明確國有金融資產管理模式

目前，我國國有金融資產從投資來源上看主要有四種形式：一是由財政部門全部或部分出資投資于金融企業而形成的國有金融資產，如中國農業銀行和中國工商銀行等；二是由一些國有大型企業集團或國有金融機構投資組建金融企業或參股金融企業而形成的國有金融資產，如光大銀行、中信銀行、招商銀行主要分別由光大集團、中信集團和招商局出資；三是地方政府出資組建或參股金融企業所形成的國有金融資產；四是由國家外匯儲備投資于中央匯金公司，中央匯金公司注資于改制金融機構而形成的國有金融資產。

在設計國有金融資產管理體制時，必須考慮國有金融資產不同來源的特性，根據出資來源不同構建多元化的管理體系。國家運用外匯儲備或國有企業出資形成的國有金融資產，在本質上不同于財政部門出資形成的國有金融資產。例如，外匯儲備是中央銀行的核心資產，對應的是中央銀行各項負債，包括發鈔、存款準備金等各類存款、央行票據等負債工具。這些負債中，除發鈔外，中央銀行均需還本付息。只有遵循市場化、出資人多元化、管理層次最少化的原則，摒棄成立集中統一的行政管理機構的傳統做法，實行“誰投資、誰行使出資人職責”，建立“投資金融企業的國有獨資公司—金融企業”二層次管理模式，國有金融資產管理才能形成有效的競爭和比較機制，才能真正做到現代企業制度所要求的“產權清晰、權責明確”。這也是符合國際成功經驗的做法。除外匯儲備基本上都是由中央銀行負責管理外，其他國有金融資產在各國管理體制差異也較大。如瑞典的工交部、外交部等分別是相應金融機構的出資人；德國聯邦政府的出資由不同的政府部門和特殊基金按照各自不同的領域和職責進行管理；新加坡的淡馬錫和政府投資公司（GIC）也源于不同的出資體系。

中央匯金公司作為國家金融改革的操作平臺、行使對改制金融機構出資人的職能，是國有金融資產管理模式的成功實踐。由于中央匯金公司資本金來源于外匯儲備，外匯儲備是人民銀行資產負債表里的核心資產，形成了人民銀行對匯金公司的出資人關系。從國際經驗和要求看，中央銀行資產負債表具有獨立性，其資產運用和管理也相應保持獨立性。貨幣政策是總量政策，不存在利益分配機制問題，與管理國有金融資產沒有沖突。目前，中央匯金公司運作正常，較好地履行了出資人職能，國際國內輿論和金融市場都已廣泛接受中央匯金公司的定位，中央匯金公司管理體制不宜進行調整，需要做的就是進一步完善中央匯金公司的運行機制。

國有金融資產管理改革的重點，是參照中央匯金公司管理模式改革財政管理的原有體制。目前，在該體制下運行的金融機構包括中國農業銀行、三家政策性銀行、四家資產管理公司、五家保險公司、三家證券公司等國有金融企業。這些金融機構出資人主體不明確，相關職能分散于多個部門，國有金融資本缺乏有效管理。無論從理論還是從實踐來看，財政部不適合作為國有金融資產的直接管理者。首先，公共財政不以盈利為目的，而國有金融資產出資人需追求利潤最大化，如果將公共財政職能與國有金融資產出資人職能合并，容易形成道德風險。其次，公共財政部門掌握重要的利益分配機制，兼具財會等制度制定及制度執行的檢查與監督職能，由其兼任國有金融資產出資人存在多種角色沖突。