美國銀行業監管的發展創新

同銀行業的創新發展一樣，美國銀行業監管制度和技術也正在發生日新月異的變化。突出表現在監管理念的不斷更新、風險評價和預警技術的不斷創新、監管資源的有效整合等方面。這些發展變化對我國銀行業監管的發展創新具有一定的借鑒意義。

美國銀行業監管基本概況

監管體系。美國的銀行業監管是一個比較復雜的監管體系，有五個比較大的監管機構，分別負責監管不同類型的銀行機構。其中，貨幣監理署（OCC）負責監管2000家在聯邦注冊的國民銀行、外國銀行分支機構；美聯儲（FRB）負責監管約1700家在州注冊的聯儲會員銀行和銀行控股公司；聯邦存款保險公司（FDIC）負責監管5300家州注冊的非聯儲會員銀行；儲貸監理署（OTS）負責監管886個在聯邦和州注冊的儲貸機構（thrifts）及其491家控股公司；國家信用社管理局（NCUA）負責監管9600家信用社（Credit Union）。除貨幣監理署和儲貸監理署在行政上隸屬于財政部外，其余三家都為獨立的聯邦政府機構。

與政治上的聯邦制度一樣，美國的銀行監管也實行聯邦法和州法雙軌制度。除了上述聯邦政府監管機構外，每個州還設立各自的監管部門，主要負責對本州注冊銀行、特別是本州注冊的非聯儲會員銀行的監管。這樣，美國的銀行機構同時接受聯邦和州政府的雙重監管。

為了保證各監管主體之間的協調運行，在聯邦層面上，設有聯邦金融機構檢查委員會（FFIEC）。該機構是一個非監管權力機構，專司協調職能，負責制定統一的銀行業監管指標、報表體系、分析方法等，負責協調各監管機構，保證監管的統一和協調。

監管流程。盡管各監管當局在監管操作技術方面各有特點，但在監管目標定位上基本一致：一是及早識別出有問題的銀行機構，按照風險程度把銀行機構分為一般監管、適度關注和特別關注等三類；二是在有問題銀行的風險惡化前，及時采取措施以減少銀行機構的失敗和損失；三是按照監管分類，有效地分配監管資源，提高監管效率和水平。

監管流程實際上就是圍繞實現這些監管目標，通過對各種監管資源和技術的有效整合，對銀行業進行風險識別和監督檢查的過程。OCC的監管流程是一個動態的監管周期，每一監管過程的工作成果和形成的監管結論是下一監管過程的輸入信息和依據，以此動態循環，形成銀行監管的動態流程。比如，在監管計劃過程中，要根據非現場監管信息和分析結論、現場檢查檔案、CAMELS評級和風險評估信息等歷史信息，按照監管分類，對每一個銀行機構制定具體的監管措施和工作安排。現場檢查要根據非現場預警系統產生的結果和前期各個監管流程產生的結論，有針對性地進行，避免茫無頭緒，抓不住重點。為充分體現持續監管理念，要根據檢查結果對銀行機構進行CAMELS評級和綜合風險評估，確定關注類別。針對發現的風險問題，提出整改意見，與管理層和董事會交換意見，采取有效措施盡快矯治。監管者還要進行后續跟蹤監管，落實監管措施，監督整改進度。總之，監管流程中每一個環節對整個監管戰略目標的實現都是至關重要的。

非現場監管。在OCC的監管體系中，早期預警系統不僅在整個監管流程中具有重要的作用，而且在風險問題的早期發現和預警方面發揮了主要作用。在整個監管流程中，非現場監管貫串于各個監管流程。在制定監管計劃和監管工作方案之前，要進行非現場監管分析，識別銀行機構存在的風險問題和形成的原因。非現場監管結果成為制定監管計劃和監管工作方案的主要依據之一。在現場檢查環節，同樣需要非現場監管結論的指引。因為OCC的CAMELS評級和風險評估，在很大程度上取決于檢查官的主觀判斷。在這些主觀判斷能力的背后，既有現場檢查結論的支持，也有日常非現場監管信息的支持。對現場檢查的后續跟蹤監控主要通過定期的檢查和日常非現場監管分析完成。通過這種持續性的現場監管和非現場監管，對銀行機構的經營管理狀況和風險程度的識別逐步求精，不斷更新監管檔案，修改監管計劃和監管方案。

基于上述監管流程和理念，OCC認為現場檢查和非現場監管分析是相互交叉、不可分割的統一體，為此，在內部監管機構設置上，沒有把現場檢查和非現場監管分析職能分開。

現場檢查。從內部組織結構和監管流程看，美國的銀行業監管過程主要以現場檢查為核心、各種監管行動和措施主要以現場檢查為主線展開。監管者通過現場檢查，判斷銀行的總體財務狀況、合規性和風險程度。為了充分體現持續性監管理念，現場檢查的循環流程為：（1）制定計劃。根據非現場監管信息、現場檢查歷史記錄和其他各種信息資料，按照“量體定做”的原則，制定現場檢查計劃。（2）現場檢查。（3）風險評價。對現場檢查結果進行分析評價，確定CAMELS評級和存在的突出問題。（4）跟蹤監管。對發現的風險問題進行持續性跟蹤監管。（5）修改計劃。根據檢查結果和CAMELS評級，修改監管計劃和監管戰略，確定新的監管目標、行動和監管資源安排。

現場檢查安排突出體現了持續性監管理念和監管戰略。現場檢查頻率一般為一年一次，檢查的范圍覆蓋了銀行機構全面的經營管理狀況，對問題比較多、風險嚴重的銀行機構，可縮短至半年一次。每一次現場檢查都要以上次檢查為基礎，建立了完整、規范和持續的現場檢查制度。

風險評價。美國銀行業監管突出了以風險監管為核心的監管理念。監管評級和風險評價是監管檢查的兩個關鍵環節。CAMELS評級主要集中在五個方面：資本充足性、資產質量、管理能力、盈利性、流動性和敏感性（市場風險）。由檢查人員根據現場檢查結果和主觀判斷，對五個方面分別給出相應的評級（1～5個等級，按降序排列），最后得出總體評級。CAMELS評級主要用來決定存款保險費率，衡量風險狀況，制定監管計劃和分配監管資源等。其優點是有效獲得銀行某一時點風險狀況，不足點是，只能對一個檢查時點進行評估，是一種非動態的評級，不能預測發展趨勢。

為彌補非動態評價缺憾，OCC于1998年設計了一套用來判斷銀行風險變化趨勢的風險評估體系（RAS）。RAS是一種具有前瞻性的評價體系，它把銀行風險分為九個類別，即信用風險、利率風險、流動性風險、定價風險、外匯結算風險、交易風險、合規性風險、戰略風險和聲譽風險。對每一類風險，都要評價風險程度和風險管理質量兩個方面：一是根據一定的指標體系計算和度量其風險數量，給出低、中、高三種評價；二是按照識別、計量、控制和監測風險的標準，評價銀行風險管理質量，給出強、一般、弱三種評價。接下來按照“風險管理質量—風險程度”組成的風險矩陣，權衡兩個方面的評價，得出總體評價。通過風險評估體系的評價，不僅獲得了總體風險狀況的判斷（低、中、高），而且對下一年度風險變化趨勢也有了基本的判斷（減弱、穩定、增強）。最后，按風險程度、風險管理質量、總體風險、風險趨勢四個方面對九個風險因素進行總體評價。

監管技術的最新發展

非現場風險評價技術。除了上述基于現場檢查的監管評級和風險評估體系外，美國各監管機構針對所監管的對象，在非現場風險評價預測方面進行了富有成效的創新。

CAMELS場外評級系統（Statistical CAMELS Offsite Rating，簡稱SCOR）是FDIC研發的非現場評級工具。SCOR應用統計學模型技術對非現場報表數據進行處理，預測銀行機構在下一次現場檢查時，其CAMELS評級降級的可能性。其主要目的是估計非現場報表數據與現場檢查結果之間的差異，識別銀行機構可能的財務狀況惡化，特別是識別那些CAMELS評為一和二級的銀行機構降為三級以下的可能性，為“量身定做”監管計劃和現場檢查提供建議。一旦SCOR指示某個銀行可能發生降級的可能性，監管員就要復審最近的檢查評級和可能的原因，并且打破12～18個月檢查一次的常規，安排近期檢查評級和提出監管意見。

除此之外，FDIC還研發了增長監測系統（Growth Monitoring System，簡稱GMS）和不動產壓力測試（Real Estate Stress Test，簡稱REST）等風險評估預測系統，作為非現場風險監控的基本工具。GMS是依據非現場數據和統計分析模型，用來識別那些過快增長和過度依賴非核心負債的銀行，主要關注貸款增長和非核心融資之間的關系，識別那些可能發生風險的異常增長銀行。REST是一個模擬分析模型，用來模擬如果發生房地產危機，銀行業可能發生的風險暴露。模型主要依據非現場報表數據，預測一個銀行在3～5年后的財務狀況和CAMELS評級的變化。其主要目的是度量一個銀行對房地產貸款的風險暴露，把那些對房地產市場不景氣反應脆弱的銀行識別出來，制定應對措施。

OCC也開發了一系列如“數據加工系統”（FINDRS）、“銀行專家系統”（BERT）、“風險識別系統”（CANARY）等非現場風險監測系統。FINDRS主要功能是對“銀行業統一經營報表”（UBPR）數據進行加工處理，為監管人員提供方便、快捷的風險指標體系；BERT是一個監管專家系統，包括資深監管專家的知識、分析推理、解決問題的數據庫、模型庫，用來分析銀行風險問題；CANARY是一個風險識別預警系統，包括一系列的風險預警指標，及時把一些關鍵指標異常、存在風險問題的銀行識別出來，起到風險預警作用。

現場檢查電子化。不論是周期性現場檢查，還是針對性專項檢查，OCC都通過計算機信息系統來實施，脫離了手工檢查。對財務和業務的檢查，都通過連接銀行業務處理系統和數據庫，轉換成檢查數據庫，供檢查人員共享分析。對一些特殊檢查項目，檢查人員設計專門的信息項目需求，要求銀行機構通過網絡按時填報。除此之外，現場檢查的管理也實現了電子化。如OCC開發了現場監管系統（EXAMINER－VIEW，簡稱EV、 SIS－OFFICE），檢查人員通過EV系統可以獲取現場檢查的所有歷史資料、現場檢查的有關規程，也可以使用系統進行制定現場檢查的具體作業流程、工作報告、檢查報告等。所有檢查人員的工作進度和檢查情況都可以進行信息共享，根據檢查情況及時更新其他系統的監管信息。通過現場檢查管理系統SIS—OFFICE，所有檢查計劃、進度、檢查情況、檢查報告等的管理控制活動，都可以通過該系統來實施。

對我國銀行業監管的啟示

從美國銀行業監管體系和創新發展看，我國銀行業監管借鑒的重點有以下幾個方面：

以監管工作為重心。目前，我國銀行業監管中還存在一定的資源和效率損耗，分支機構還沒有形成以監管工作為重心的管理體系。突出表現在工作重心偏離，沒有把主要精力用來提高非現場監管分析和現場檢查質量，熱衷于寫風險、報材料、爭批示、出經驗，浪費了寶貴的監管資源，在一定程度上阻礙了銀行業監管的創新和發展。各分支機構應盡快轉變工作思路，按照“管法人、管內控、管風險”的監管理念調整工作重心，扎扎實實做好銀行業監管工作。

創新監管體系。一是重新整合各銀監局分支機構，適當合并同質同類銀行機構監管部門，便于現場檢查、非現場分析、風險評估的可比性和統一性。調整人員結構，重點向法人監管部門傾斜。法人監管部門統籌配備非現場、現場監管人員，非法人監管部門側重配備現場檢查人員。二是確立以現場檢查為主的監管評級和風險評價制度。鑒于我國銀行業尚未實行“流程銀行”管理體制，業務信息系統的風險控制功能有限，非現場監管能力有限，應該加大現場檢查力度。應實行年度全面檢查評級制度，結合非現場分析，對法人機構進行年度全面風險評價。三是明確監管側重點。法人監管要堅持以非現場監管為基礎，加強現場檢查，側重監管評級和風險狀況評估。非法人監管要以現場檢查為主，結合非現場監測，重點查找突出的風險隱患。四是各級監管局要建立監管組，負責監管計劃、審批、處罰、風險評價等問題的集體決策。五是研究建立監管評級和風險評價的作業標準、流程和技術手段，實現監管的規范化和程序化。六是加強專業化建設。各級主要監管干部要實行公開競聘，重點加強知識化、專業化和監管能力建設，從根本上解決制約監管創新發展的管理因素。

加強持續性監管。按法人機構制定總體監管戰略和監管計劃，各層級監管局按照總體計劃，結合屬地銀行分支機構具體情況，分層制定子監管計劃，從上到下，分層制定，逐層溝通，形成完整的法人監管計劃。各監管層應明確監管對象的主要問題和風險，使監管計劃和行動有針對性，根據非現場監管分析、現場檢查、風險評價等信息及時更新監管計劃，做好持續性監管。

監管全程電子化。要統籌規劃，分步實施，加快監管信息化系統建設，全面實現非現場報表報送處理、風險分析評價和預警、現場檢查和監管評級、機構和高管資格管理、信息共享和決策科學化等監管全程電子化。以“1104”工程非現場報表系統為基礎，借鑒美國銀行業風險分析、評估、預警模型和系統，研究開發適合我國銀行業特點的非現場風險預警評價系統。

(作者單位：天津銀監局統計信息處)